Skip to main content

Et dypdykk i dokumentasjonsforvaltning

Blogginnlegg   •   feb 05, 2016 08:24 CET

– Arkivverket står overfor store endringer. Verden rundt oss har allerede endret seg på en fundamental måte. Vi kan ikke møte utfordringer i det 21. århundre med 1900-tallets verktøy. Men det er vesentlig at vi tar med oss vår tunge arkivfaglige kompetanse når vi skal håndtere de nye utfordringene, skriver Øivind Kruse, arkivar ved Seksjon for elektronisk arkivdanning i Riksarkivet i dette blogginnlegget.

I artikkelen ”Mot verdiløse arkiv i offentlig sektor?” (Stat og styring nr. 1/15) hevder forfatterne at Riksarkivet ikke bidrar til god dokumentfangst og effektiv forvaltning. Konsekvensen er at arkivene som bevares er bortimot verdiløse. Mye kan sies om slike påstander, men vi må innse at tiden er i ferd med å løpe fra oss. Det er behov for å revidere de retningslinjer, standarder og regelverk vi forvalter for å sikre en helhetlig samfunnsdokumentasjon.

Virksomhetens aktiviteter styres som prosesser

Sentrale bestemmelser i arkivloven med forskrifter, Noark-systemene som dominerer markedet, vår metodiske tilnærming til bevaring og kassasjon, våre veiledninger og maler er alle i større eller mindre grad til hinder for at forvaltningen og andre får til en hensiktsmessig arkivdanning. Vi må bli mindre opptatt av brev og innholdet i dokumenter, og mer opptatt av virksomhetsprosesser og dokumentasjon av de aktivitetene som utføres.

Vi må ta utgangspunkt i at virksomhetens aktiviteter styres som prosesser. Både privat og offentlig sektor har hatt et økende fokus på arbeidsprosesser siden 1970-80-tallet, og prosessorientering har vært et hovedprinsipp i internasjonale standarder for beste praksis. Dette har gitt en rekke dokumenterte positive effekter for virksomhetene: økt måloppnåelse, bedre effektivitet, økt kvalitet og økt kunde-/brukerfokus.

En prosessorientert tilnærming til arkiv er nødvendig for å sikre bedre dokumentasjon av virksomheters aktiviteter, både offentlige og private. Målet er å legge til rette for bedre og mer relevant dokumentfangst, bedre gjenfinning og gjenbruk av dokumentasjon, samt gi metoder for å implementere en mer korrekt informasjonssikkerhet. Dette vil i sin tid kunne føre til bedre effektivitet og kvalitet i saksbehandlingen, styrket rettssikkerhet, samt bedre sikring av bevaringsverdig dokumentasjon.

Må gjennomføre prosessanalyse

Hovedprinsippet i ISO 15489, som er den mest toneangivende standarden på vårt fagfelt, er at dokumentasjon skal skapes som en integrert del av prosessene. Dokumentasjon blir skapt, mottatt og brukt som ledd i forretningsaktiviteter, og regler for å skape og fange dokumentasjon og metadata bør inkorporeres i alle ledd av forretningsutøvelsen hvor det er krav om at aktiviteten skal kunne dokumenteres. Arkiv må skapes og struktureres slik at de gjenspeiler og understøtter prosessene. Dokumentasjonen skapes og forvaltes som autoritative bevis på virksomhetens transaksjoner, og langtidsplanlegging må sikre at virksomhetskritisk dokumentasjon blir identifisert, slik at den blir særlig beskyttet og kan gjenskapes ved behov.

Forutsetningen for å få dette til er at man gjennomfører en prosessanalyse, hvor formålet er å identifisere alle relevante dokumentasjonskrav og -behov. Hva slags dokumentasjon skal fanges, til hvilket formål, og hvilke krav må stilles til bevaringen av den? Hvor lenge skal den bevares, og hva skal skje med den når virksomheten ikke lenger har bruk for den? Resultatet av analysen danner grunnlag for alle aspekt ved dokumentasjonsforvaltningen.

Hva står i veien for en prosessorientert tilnærming?

Hvorfor kan vi ikke gjøre dette i dag, hva er det i vårt regelverk, våre standarder og metoder, som er til hinder for en slik tilnærming?

Bevaringsutvalgets rapport (2002) gav en metodisk tilnærming til arbeidet med bevaring og kassasjon. Utgangspunktet er de langvarige bevaringsformålene dokumentasjonsverdi og informasjonsverdi. Svarer man ja på et av disse formålene, skal materialet avleveres etter 25-30 år. Det tredje bevaringsformålet er rettighetsdokumentasjon, mens virksomhetens eget dokumentasjonsbehov vurderes til slutt. Virksomhetens eget dokumentasjonsbehov vurderes altså kun dersom materialet ikke skal avleveres, og vurderingen gjøres alltid i ettertid. Med denne tilnærmingen forventer vi at virksomhetene selv skal gjøre jobben, og sende oss en søknad om godkjenning av en bevarings- og kassasjonsplan, hvor hovedspørsmålet er hvorvidt materialet skal avleveres eller ikke.

Vi ser det også i formålsparagrafen til arkivloven. Vi må huske at arkivlovens forskrift ikke er en arkivbevaringsforskrift, men en arkivdanningsforskrift. Den stiller ikke krav til arkivinstitusjoner som skal bevare arkiv, men til virksomheter som skaper arkiv. Den regulerer hvordan offentlige organ skal forholde seg til sine arkiver, forvaltningen av dem frem til de skal avleveres. Og dette er den eneste forskriften som regulerer danning av arkiver. Formålet med arkivloven, og dermed dens tilhørende forskrifter, er at den skal sikre arkiv med stor kulturell eller forskningsmessig verdi, eller som inneholder rettslig eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at de blir tatt vare på og gjort tilgjengelige for ettertiden. Formålet med den rettslige reguleringen av arkivdanningen er altså å sørge for at arkivene skal kunne bevares for ettertiden. Sammenstiller vi dette med formålet med dokumentasjonsforvaltning, slik det er definert i ISO-standarder, ser vi en tydelig forskjell: Dokumentasjonsforvaltning skal sikre en effektiv og systematisk kontroll av produksjon, mottak, forvaltning, bruk og avhending av dokumentasjon. Arkivlovens formål fokuserer på arkivenes sekundærformål, nemlig avlevering og langtidsbevaring, mens ISO-standardene fokuserer på primærformålet. Ingen skaper arkiv for vår skyld, arkivene blir skapt som resultat av den virksomheten som utføres.

Vi ser det videre i hvordan selve dokumentasjonen som skal bevares blir definert. Arkivloven definerer arkiv som dokument som blir til som ledd i en virksomhet, hvor dokument er definert som informasjon som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning eller overføring. Det er først når informasjon blir lagret på et medium, med den hensikt å legge til rette for senere lesing, osv., at den blir arkivinformasjon. Av dette følger en arkiveringsplikt.

Standarder og regelverk

Den viktigste bestemmelsen om dokumentfangst er journalføringsplikten, for den gir oss hjemmel til å stille krav til hvordan arkivdanningen skal skje, gjennom Noark-standarden. Journalplikten er en videreføring av en kongelig resolusjon fra 1740, og fikk etter hvert en sterk kobling til offentlighetsloven. Utformingen av bestemmelsen i arkivforskriften var uttrykk for en vel avveid balanse mellom offentlighetshensynet og hensynet til en effektiv bruk av forvaltningens ressurser. Organinterne dokumenter ble ikke gjort journalpliktige da dette ville føre til en ikke ubetydelig økning i antallet registreringer i journalene og dermed bidra til å binde opp en større del av forvaltningens ressurser i administrasjon. Det viktigste formålet med journalføring er med andre ord ikke å sikre god dokumentasjonsforvaltning, men å sikre innsynsretten etter offentlighetsloven.

Noark-standarden er uløselig knyttet til journalføringstradisjonen i norsk offentlig sektor, og er rettet inn mot enkeltsaksbehandling som manifesterer seg som brev virksomheten sender eller mottar. Sak-/arkivsystemene er særnorske system basert på Noark-4 og Statens generelle kravspesifikasjon, og er bygget for å støtte opp om en form for saksbehandling som var utdatert allerede da den versjonen av standarden kom. Systemene er dermed lite hensiktsmessig å bruke for annen type arkivering og saksbehandling. Det viktigste grepet som ble tatt med Noark 5 var å fjerne kravene til saksbehandling, og heller styrke kravene til arkiv. Men arkivkjernen i Noark 5 er primært rettet mot avlevering, og er mangelfull mht. dokumentasjonsforvaltning. Noark 5 har heller ikke fått den ønskede effekten på markedet, da det fortsatt er sak-/arkivsystemene som dominerer.

Også den emnebaserte arkivnøkkelen er utdatert, idet den er basert på innholdet i saker og dokumenter, dvs. hva de handler om. Fokuset er dessuten på ordning og fysisk oppstilling av papirarkiver, og dermed mister den betydning ved overgang til elektroniske arkiv. Et prosessorientert klassifikasjonssystem er derimot basert på en analyse av funksjoner, prosesser og transaksjoner, og den viktigste funksjonen er å knytte dokumentasjonen til forretningskonteksten, dvs. hvorfor den er skapt. Det kan dermed brukes som styringsverktøy i dokumentasjonsforvaltningen, og bevaring og kassasjon blir enklere å håndtere.

Forvaltningen jobber på tvers

Proveniensprinsippet er et av de mest grunnleggende prinsippene innen arkivfaget, og arkivloven og -forskriften knytter dette til virksomheten og dens øverste ledelse. Arkivet fremstår som en samling av de dokumentene som er mottatt, produsert og tatt vare på av en virksomhet, og fokus er på fysisk proveniens, dvs. én arkivskaper gir ett arkiv. Men i stadig større grad ser vi at prosessen som skaper dokumentasjon er frikoblet fra den arkivskapende virksomheten. Forvaltningen jobber på tvers, én prosess mot innbyggerne kan gå over flere organ som jobber i hverandres system. Offentlige organ sender stadig færre brev til hverandre, men henter informasjon fra hverandres systemer til bruk i egen saksbehandling. Selve forvaltningsoppgavene og de tilhørende IT-systemene har ofte lenger levetid enn porteføljen til de etatene som utfører dem. Hverken arkivregelverket eller Noark-standarden tar øyde for dette.

Arkivverket står overfor store endringer

Også malen for arkivplan, det mest sentrale dokumentet (eller samlingen av dokumenter) om arkivet, er lite tilpasset den nye virkeligheten. Arkivforskriften sier at arkivplan skal vise hva arkivet omfatter og hvordan det er organisert, samt hvilke instrukser, regler, planer, mv. som gjelder arkivarbeidet. Malen er tilpasset beskrivelse av fysiske arkiver, og er lite relevant for elektroniske arkiver. Offentlige organer må ha en samlet plan som viser hvordan de følger opp sitt dokumentasjonsansvar.

Arkivverket står overfor store endringer. Verden rundt oss har allerede endret seg på en fundamental måte. Vi kan ikke møte utfordringer i det 21. århundre med 1900-tallets verktøy. Men det er vesentlig at vi tar med oss vår tunge arkivfaglige kompetanse når vi skal håndtere de nye utfordringene. Arkivfaget må tilpasse seg, og vi har de beste forutsetninger for å møte denne utfordringen. Forutsetningen for å få dette til er kompetansebygging, samt styrking og bedre samordning av de miljøene i etaten som jobber med dokumentasjonsforvaltning.

Slik jobber Riksarkivet med dokumentasjonsforvaltning i dag

Bevarings- og tilsynsavdelingen har ansvaret for å revidere arkivforskriften og for å utrede § 9 b i arkivloven knyttet til skytjenester. Avdelingen forvalter Noark-standarden og godkjenner Noark-system. I 2014 fikk vi nye bevarings- og kassasjonsregler for kommunene, og i år trådde de nye bevarings- og kassasjonsreglene for statsforvaltningen i kraft. Begge disse regelverkene er utarbeidet i Bevarings- og tilsynsavdelingen og har en funksjonsbasert tilnærming. Vi skal nå i gang med å utrede hvordan, og om vi skal revidere den utdaterte og emnebaserte fellesnøkkelen eller om vi skal ha en annen rolle knyttet til utvikling av en funksjonsbasert klassifikasjon som muliggjør å bruke funksjonsbaserte BK-regler. 

Seksjonen representerer Arkivverket i Standard Norges komité for dokumentasjonsforvaltning. Avdelingen er videre involvert i Skates arbeid med dokumentasjonsforvaltning.

Les også: Riksarkivarens arbeid med klassifikasjon i statlige virksomheter

Av Øivind Kruse, arkivar ved Seksjon for elektronisk arkivdanning i Riksarkivet.

Kommentarer (2)

    En veldig god oppsummering av dagens utfordringer ift dagens lovverk. Veldig spent på resultatene av samarbeidet som er startet.

    - Mette - 19-02-2016 11:27 CET

    Meget interessant lesning for meg. Takk

    - Magnus - 08-12-2016 17:59 CET

Legg til kommentar

Kommentar