Så ändrades synen på förvaltning av Östersjön

Hösten 2007 enades länderna runt Östersjön och EU, inom ramen för Östersjösamarbetet Helcom, om en gemensam åtgärdsplan för Östersjön, Baltic Sea Action Plan. Åtgärdsplanen bygger på så kallad ekosystembaserad förvaltning, vilket innebär en dramatisk förändring från en klassisk toppstyrd och sektorbaserad förvaltning. Hur gick det till när organisationen ändrade sin syn på hur Östersjön bäst förvaltas?

Det har Matilda Valman, som disputerar i statsvetenskap vid Stockholms universitet undersökt i sin avhandling. Hon har studerat Helsingforskommissionen, Helcom, ett mellanstatligt samarbete som i fyra decennier arbetat med att skydda Östersjöns marina miljö. I samarbetet deltar företrädare från nio länders regeringar och sektorsmyndigheter, EU samt forskare, experter och miljöorganisationer.

Projektet har fokuserat på förändringsprocessen i skiftet från traditionell sektorbaserad förvaltning till en ekosystembaserad förvaltning - en förvaltningsteori som bygger på ekosystemens komplexa samband och kontinuerliga förändring, som är en hörnsten i Aktionsplanen för Östersjön, Baltic Sea Action Plan (BSAP).

Svarar bättre på långsamma förändringar
Matilda Valman har undersökt i vad mån detta skifte i Östersjöförvaltningen har motsvaras av institutionella och organisatoriska förändringar inom Helcom. Avhandlingen undersöker både snabba och långsamma förändringsprocesser, genom att visa hur problembeskrivningarna och lösningsförslagen för Östersjön har förändrats över tid, samt hur väl organisationen Helcom svarar på signaler från ekosystemet. Detta har gjorts genom textanalys av över 500 mötesprotokoll och rapporter från Helcom mellan 1980 och 2010.

– Mina resultat visar att förändringar i Helcom sker långsamt, och att BSAP till viss del kan härledas till nya idéströmningar som introducerades i organisationen redan under 1990-talet, säger Matilda Valman. Först 15 år efter de första tecknen på institutionell förändring kunde dock Aktionsplanen skrivas under, vilket visar på stor tröghet i förvaltningssystemet. Planen har dessutom hittills haft mycket liten inverkan på hur väl och till vilken grad Helcom upptäcker, behandlar och reagerar på information från Östersjöns ekosystem. Mot bakgrund av detta ville jag därför förstå denna organisatoriska tröghet och varifrån de nya idéströmningarna kom.

Gemensam förändring i syn på problemet
I avhandlingen undersöktes därför hur staterna och icke-statliga aktörer inom Helcom organiserar sig. Inträde av nya aktörer eller nya samarbeten mellan aktörer skulle kunna förklara hur och varför en ny idé, som ekosystembaserad förvaltning, har fått fotfäste i Helcoms arbete.

– Min forskning visar dock att inga stora förändringar har skett i aktörssammansättningen. Dessutom finns det inga specifika aktörer som leder utvecklingen i Helcom, utan i stället har alla aktörer gemensamt förändrat synen på hur Östersjön bäst förvaltas.

Resultaten visar att det här finns stor potential för att öka Helcoms anpassningsförmåga, vilket är en grundbult för en väl fungerande ekosystembaserad förvaltningsmodell. Genom gemensamt lärande och därefter gemensamma initiativ och förhandlingar har nya idéer kunnat införas och omsättas i handling. På så sätt har ett ideologiskt skifte i förvaltningsmetod skett i Östersjön. Konsekvenserna av detta skifte, både för miljön och organisationen i sig, är det dock för tidigt att dra några slutsatser kring.

För mer information
Matilda Valman, matilda.valman@su.se, +46 8 674 78 06
Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet