Detaljplan stoppas på grund av bristande utredning av planens påverkan på mindre hackspett

I dom meddelad den 20 december 2022 i mål P 10706-21 prövade Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) om det beslutsunderlag som en kommun tagit fram under handläggningen av en detaljplan är tillräckligt för att bedöma förekomsten av mindre hackspett och vilka konsekvenser planens genomförande skulle få för arten. Domstolen finner att underlaget inte är tillräckligt för att avgöra förekomsten av mindre hackspett och hur arten kan påverkas av planens genomförande. Domstolen upphäver därför kommunens beslut om antagande av detaljplanen enligt plan- och bygglagen (PBL). MÖD gör även vissa principiellt intressanta uttalanden om tillämpningen av det nya störningsförbudet i 4 § 4 artskyddsförordningen (2007:845) (AF).

Bakgrund
Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommun beslutade den 4 februari 2021 att anta en detaljplan, vilken syftar till att möjliggöra byggandet av cirka 130 lägenheter i flerbostadshus i stadsdelen Solberga. Nämnden bedömde att detaljplanen inte innebär betydande miljöpåverkan och någon miljökonsekvensbeskrivning hade därför inte upprättats under planens handläggning. Länsstyrelsen beslutade att inte överpröva detaljplanen.

Stadsbyggnadsnämndens beslut överklagades av ett antal enskilda till Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt (MMD) med yrkande om att planen ska upphävas. Som grund för överklagandena anfördes bland annat att kommunens beslutsunderlag varit bristfälligt och att planen skulle innebära en otillåten negativ miljöpåverkan. Frågan om planens påverkan på mindre hackspett berördes inte i MMD. Domstolen fann att ärendet handlagts på ett korrekt sätt och att det som anförts av klagandena inte gav anledning att upphäva detaljplanen. Ett antal av de i MMD klagande parterna överklagade MMD:s dom till MÖD, som beslutade att lämna prövningstillstånd.

MÖD:s bedömning
Klagandena vidhöll vad de anfört i MMD och utvecklade sin talan ytterligare vad gäller planens påverkan på naturmiljön och skyddade arter. Slutsatser ur den av Stockholm stad i april 2021 framtagna rapporten ”Ekologisk bedömning och analys Solbergaskogen” åberopades till stöd för klagandenas talan. Av rapporten framgår att Solbergaskogen, som gränsar till det område som berörs av detaljplanen, är en viktig häckningsplats för bland annat mindre hackspett och att arten bedöms använda närliggande områden för födosök. Enligt rapporten rekommenderas även att en riktad utredning av den mindre hackspettens bevarandestatus i lokalområdet bör göras.

Enligt MÖD innebär störningsförbudet i 4 § 4 AF främst ett skydd för fåglars häcknings- och rastplatser, men även negativ påverkan på fåglarnas livsmiljö i övrigt kan utgöra en förbjuden störning. Som stöd för den senare slutsatsen hänvisar MÖD till förordningsmotiven till 4 § 4 AF Fm 2022:5. Genom ändringarna av 4 § 4 AF undantas numera sedan 1 oktober 2022 störningar som saknar betydelse för att bibehålla populationen av den skyddade arten på en tillfredställande nivå, särskilt utifrån ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller återupprätta populationen till en sådan nivå. Mot bakgrund av det som framgår av den av klagandena åberopade rapporten avseende de stora arealer mark som mindre hackspett behöver för framgångsrik häckning och de observationer som gjorts av arten i närheten av det område som omfattas av detaljplanen konstaterar MÖD att det inte kan uteslutas att planens genomförande skulle medföra en störning enligt 4 § 4 AF. Att den mindre hackspetten är rödlistad som nära hotat pekar enligt domstolen mot att undantagen i 4 § 4 a och b AF inte är tillämpliga.

Av MÖD åberopad praxis följer att det inte finns ett formellt krav på att behövliga dispenser inhämtas innan beslut om detaljplan fattas. Enligt denna praxis följer dock även att en ordning där artskyddsdispens tas upp först sedan övriga prövningar slutförts innebär en risk för att en verklig prövning av förutsättningarna för undantag från skyddet inte kommer till stånd (RÅ 2005 ref. 44). Vidare kan ett bristfälligt beslutsunderlag utgöra skäl för att upphäva ett beslut om antagande av detaljplan (MÖD 2014:4). Mot bakgrund av detta finner MÖD att bristerna i utredningen avseende förekomsten av mindre hackspett och planens konsekvenser för arten är så pass allvarliga att beslutet att anta detaljplanen ska upphävas.

Kort analys
Domen är principiellt viktig eftersom MÖD:s uttalande om tillämpningen av nya 4 § 4 AF är betydelsefullt för alla situationer där förbudet i 4 § 4 AF aktualiseras. Konstaterandet att även åtgärder som innebär en negativ påverkan på fåglars livsmiljö kan utgöra en störning enligt 4 § 4 AF är intressant sett i ljuset av att ändringen av AF, vilken trädde i kraft 1 oktober 2022, innebär att det uttryckliga skyddet för fåglars livsmiljöer har tagits bort. I och med MÖD:s dom kan det konstateras att fåglars livsmiljöer fortfarande skyddas genom bestämmelserna i AF, även om skyddet troligtvis är något svagare nu än vad det var före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. Hur starkt skyddet för fåglars livsmiljöer är besvarar domen dock inte. Det är upp till MÖD att i framtida avgöranden i detalj klargöra vad konsekvenserna av de nya bestämmelserna i AF kommer att bli. I övrigt innebär domen ett befästande av den sedan tidigare rådande ordningen kring artskyddets roll inom beslutsprocessen för detaljplaner och konsekvenserna av ett bristande beslutsunderlag vid antagande av detaljplaner. Artskyddet utgör fortsatt en rejäl utmaning i kommunernas arbete med detaljplaner.

Har du frågor om detaljplaner eller om artskydd är du välkommen att kontakta oss på Foyen.

Vid frågor kontakta

Pia Pehrson, advokat och delägare Foyen
pia.pehrson@foyen.se