Dolda beroenden och oväntat samarbete mellan privat och offentlig drift

Allt fler offentliga verksamheter i Sverige prövar att ta tillbaka verksamhet från privata utförare, en process som kallas backsourcing. Ny forskning nyanserar bilden av att det enkelt går att växla mellan privat och offentlig drift.

Magnus Jansson, forskare vid RISE och docent i socialpsykologi vid Högskolan i Skövde har tillsammans med forskare vid Högskolan Väst, Sahlgrenska Akademien och Göteborgs Universitet skrivit fyra artiklar som visar att verkligheten ofta är betydligt mer komplex än teorin antyder.

Studierna, som bygger på olika fall från kommunal, regional och nationell nivå, pekar på en tydlig röd tråd: det ömsesidiga beroendet mellan offentliga upphandlare och privat entreprenörer gör att marknadskrafterna sätts ur spel. I själva verket visar det sig svårt att återta verksamhet i offentlig regi utan komplikationer.

– Våra resultat visar att idealen om offentlig upphandling skiljer sig i förhållande till praktiken. I teorin skall den offentliga aktören, staten, kommunen eller regionen upphandla verksamhet på en hårt konkurrensutsatt marknad. I praktiken är ofta den upphandlande offentliga aktören beroende av sin leverantör och det kan därför vara svårt att göra sig av med en entreprenör även om han inte uppfyller avtalet i upphandlingen. Det finns i praktiken två avtal ett formellt legalt och ett ”tyst avtal” informell överenskommelse som styr praxis, berättar Magnus Jansson.

Dolda avtal och svåra skilsmässor

De så kallade ”tysta kontrakten” är informella överenskommelser där beställaren och utföraren tillfälligt kompromissar med krav och kontroll för att hålla igång samhällsviktig service. Detta kan ske när en leverantör avslutar ett uppdrag i förtid eller när en region eller kommun försöker bryta upp en långvarig relation.

– I praktiken prioriteras ibland stabilitet före strikt uppföljning. Det är ett sätt att undvika att viktiga tjänster drabbas, men det innebär också att idealet om tydliga marknadsrelationer sätts ur spel, säger Magnus Jansson.

Samarbete mitt i konflikten

Forskningen visar också något som går emot etablerad teori: trots konflikter och missnöje tenderar parterna att samarbeta mer när ett avtal håller på att avslutas.

Under övergångsperioden uppstår en slags “organisatorisk limbosituation”, där ansvar och roller blir otydliga och där utbytet av information ökar samtidigt som konfliktnivån ofta sjunker. Det ligger ofta i både den offentliga beställarens och den privata utförarens intresse att brister inte uppmärksammas av exempelvis media. Båda aktörerna har ett intresse av att säkerställa att verksamheten fungerar komplikationsfritt under övergångsperioden till att den återtas i offentlig regi.

Monopol och beroende försvårar

I ett av fallen studerades hur en region försökte ta tillbaka verksamhet från en aktör med monopolställning. Det visade sig att relationen över tid blivit så sammanvävd att en fullständig separation i praktiken var mycket svår att genomföra. I stället uppstod en “halvvägslösning”, där delar av samarbetet levde kvar trots ambitionen att ta hem verksamheten.

Behov av bättre förberedelser

En viktig slutsats av forskningen är att offentliga organisationer behöver bli bättre på att följa upp att ingångna avtal följs och att planera för det som ofta inte planeras: att avtal kan brytas i förtid och att verksamhet snabbt måste tas tillbaka i egen regi.

Studierna pekar på behovet av beredskapsplaner, bättre data och en mer realistisk syn på marknadens möjligheter.

– Beslut om att lägga ut eller ta tillbaka verksamhet behöver ta höjd för det oförutsedda. Det handlar inte bara om ekonomi, utan om relationer, kompetens och beroenden som byggs upp över tid, säger Magnus Jansson.

Bakgrund och metod

Forskningen bygger på fyra vetenskapliga studier av backsourcing i offentlig sektor. Materialet omfattar djupstudier av konkreta fall på kommunal, regional och nationell nivå, där forskarna analyserat hur avtal avslutas och verksamheter återtas i offentlig regi.

Metoderna inkluderar intervjuer med tjänstepersoner och beslutsfattare, dokumentanalyser samt jämförande fallstudier. Studierna bidrar till en fördjupad förståelse för skillnaden mellan teoretiska modeller om outsourcing och den praktiska verkligheten i offentlig sektor.

Kontakt

Magnus Jansson, docent i socialpsykologi
Institutionen för hälsovetenskaper, Högskolan i Skövde
E-post: magnus.jansson@his.se
Tele: 0500-448485