Ny dom från MÖD - enskilda kan inte initiera omprövning av vindkraftsverksamhet

I ett nytt avgörande från Mark- och miljööverdomstolen om vindkraftsverksamhet fastställer domstolen att enskildas möjlighet att initiera och överklaga beslut om omprövning av tillståndsgivna verksamheter är begränsad. I målet fäster domstolen stor vikt vid verksamhetsutövarens intresse av att kunna bedriva den tillståndsgivna verksamheten under förutsebara former. Målet gäller lågfrekvent buller.

Bakgrund
Tillståndet som var föremål för prövning i Mark- och miljööverdomstolens (MÖD) dom av den 28 maj 2021 i mål nr M 318–20 var ett tidigare medgivet tillstånd för fem vindkraftverk i Karsholm, Kristianstads kommun. Tillståndet till vindkraftsparken meddelades den 26 juni 2008 av miljöprövningsdelegationen (MPD) inom Länsstyrelsen i Skåne län. Vindkraftsparken sattes i drift drygt fyra år efter det att tillstånd meddelats och flera närboende har sedan dess klagat på buller från vindkraftverken. Klagomålen ledde till att kommunen, i egenskap av tillsynsmyndighet, den 6 mars 2018 ansökte om omprövning hos MPD av verksamhetens bullervillkor. MPD fann att skäl för omprövning inteförelåg. Beslutet överklagades av de närboende till mark- och miljödomstolen som upphävde MPD:s beslut och återförvisade ärendet till delegationen. Mark- och miljödomstolen fann, till skillnad från MPD, att utredningen i målet gav stöd för att det förelåg en risk för störning på grund av lågfrekvent buller från vindkraftverken. Domen överklagades av verksamhetsutövaren till MÖD.

MÖD:s dom
MÖD inleder med att konstatera att när ett tillstånd har meddelats med stöd av miljöbalken innebär detta i regel att tillståndsinnehavaren inte kan åläggas skärpta miljökrav i efterhand, om inte förutsättningarna för återkallelse eller omprövning är uppfyllda enligt 24 kap. 3 och 5 § miljöbalken. Innan MÖD tar ställning till huruvida förutsättningarna för omprövning är uppfyllda besvarar domstolen följande frågeställningar 1) vem kan initiera omprövning av ett meddelat tillstånd och 2) vem kan överklaga ett beslut att inte ompröva ett tillstånd. Vad som nedan sägs angående enskildas initiativrätt och klagorätt gäller även vid återkallande av tillstånd.

Enligt 24 kap. 11 § miljöbalken får en ansökan om omprövning göras hos mark- och miljödomstol av vissa myndigheter, däribland Naturvårdsverket och Kammarkollegiet. En ansökan om omprövning får även göras av en kommun i den utsträckning kommunen har övertagit tillsynen över den berörda verksamheten. Har tillståndet meddelats av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen. Enskilda kan inte ansöka om omprövning med stöd av 24 kap. 11 § miljöbalken. Enskilda som är berörda av en verksamhet och önskar få till stånd en omprövning är enligt MÖD istället hänvisade till att vända sig till aktuell tillsynsmyndighet med sina klagomål. Tillsynsmyndigheten är i sin tur skyldig att tillvarata enskilda och allmänna intressen.

Angående enskildas möjlighet att överklaga ett beslut att inte ompröva ett tillstånd hänvisar MÖD till äldre praxis, som poängterar att ett beslut att inte vidta tillsynsåtgärder efter klagomål kan föranleda klagorätt. Domstolen hänvisar även till 41 § förvaltningslagen (2017:900) som anger att ett beslut får överklagas om det kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Mot denna bakgrund konstaterar sedan MÖD att huruvida ett beslut är överklagbart eller inte beror på om ansökan om omprövning skett med anledning av ett klagomål från enskild eller inte. En granne till en vindkraftsanläggning får till exempel endast överklaga MPD:s beslut att inte genomföra en omprövning av vindkraftsparken om tillsynsmyndighetens ansökan om omprövning skett med anledning av klagomål från den berörda grannen. MÖD konstaterar att det i förevarande mål finns skäl att pröva målet i sak, eftersom kommunen i egenskap av tillsynsmyndighet har lämnat in ansökan om omprövning till MPD med anledning av klagomålen från de närboende.

I målet gör de närboende till vindkraftsverken gällande att det finns skäl till omprövning, eftersom verksamheten ger upphov till en olägenhet i form av lågfrekvent buller som inte förutsågs när verksamheten tilläts. MÖD konstaterar inledningsvis, i motsats till mark- och miljödomstolen, att det faktum att det vanligtvis föreskrivs villkor för lågfrekvent buller inomhus i tillstånd för vindkraftverk inte utgör ett avgörande skäl för att ompröva verksamheten. MÖD poängterar dock att en konsekvens av att frågan om lågfrekvent buller inomhus har kommit att uppmärksammas i allt större utsträckning är att kraven på underlag, när det kommer till sådant buller, idag ställs högre än tidigare. För att avgöra om förutsättningarna för omprövning är uppfyllda tar domstolen hänsyn till om utredningen i målet ger stöd för att olägenheten är av någon betydelse, mot bakgrund av Naturvårdsverkets nya vägledning om buller från vindkraftverk och Folkhälsomyndighetens allmänna råd om buller inomhus. Domstolen finner sammanfattningsvis att det som framkommit om lågfrekvent buller från vindkraftsverksamheten inte utvisar att någon olägenhet av någon betydelse har uppkommit. Skäl för omprövning föreligger således inte.

Kommentar
I domen klargör MÖD att enskilda saknar initiativrätt till omprövning och att enskildas möjlighet att överklaga beslut om omprövning av tillståndsgivna verksamheter är begränsade. MÖD klargör dessutom att förutsättningarna för omprövning inte är uppfyllda bara för att det i moderna tillstånd för vindkraft regelmässigt föreskrivs vissa villkor.

Konsekvensen av att enskilda saknar initiativrätt till omprövning är att enskildas möjlighet att påverka driften av en tillståndsgiven verksamhet i stor utsträckning har gjorts beroende av en aktiv tillsynsmyndighet, som initierar omprövning av tillstånd när det krävs för att tillgodose enskilda och allmänna intressen. En motsatt ordning, där enskilda har möjlighet att ansöka om omprövning, skulle enligt vår bedömning inte vara godtagbar ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Vi på Foyen är nämligen av uppfattningen att den enskilde verksamhetsutövaren måste kunna driva sin tillståndsgivna verksamhet under förutsebara former för att inte dennes rättssäkerhet ska äventyras. Det är vidare av stor betydelse att en samhällsviktig verksamhet som vindkraftverksamhet kan drivas under förutsebara former för att inte Sveriges energiproduktion ska äventyras. En förutsebar produktion av förnybar energi är även en förutsättning för att Sverige ska uppnå det högt uppsatta målet om 100 % förnybar energi år 2040. Det är av samma skäl motiverat att begränsa enskildas klagorätt i enlighet med vad som skedde i domen. Sammanfattningsvis innebär domen från MÖD ett välkommet förtydligande för såväl vindkraft som annan verksamhet.

Pia Pehrson, advokat och partner på Foyen Advokatfirma
pia.pehrson@foyen.se

Mikael Jonasson, biträdande jurist på Foyen Advokatfirma
mikael.jonasson@foyen.se