Forskare: Regeringen behöver ta större ansvar för krisberedskapen – annars riskerar uppbyggnaden att bli ineffektiv och brista i demokratisk förankring

När Sverige rustar upp totalförsvaret är resurserna stora men styrningen otydlig. I slutrapporten från den fristående forskargruppen i SNS Beredskapskommission konstateras att en effektiv beredskapsuppbyggnad kräver tydligare prioriteringar, klarare ansvarsfördelning och bättre analysverktyg. Forskarna varnar för att beredskapsuppbyggnaden riskerar att bli ineffektiv och brista i demokratisk legitimitet om regeringen inte tar ett tydligare grepp om prioriteringarna. De efterlyser bland annat en politisk samordning av Sveriges arbete med EU:s nya beredskapsunion.

Sverige står inför en omfattande upprustning av totalförsvaret. Men trots stora satsningar är det fortfarande oklart vem som ansvarar för vad och hur prioriteringarna mellan olika beredskapsåtgärder ska göras.

– Den viktigaste slutsatsen vi når är att en effektiv beredskapsuppbyggnad kräver en starkare politisk styrning från regering och Regeringskansliet, det vill säga både från de politiskt ansvariga statsråden och från det förvaltningsorgan som bereder besluten. Det handlar om att skapa riktning och göra prioriteringar, men också om möjligheten till demokratiskt ansvarsutkrävande, säger Lars Hultkrantz, professor emeritus i nationalekonomi och ordförande för forskargruppen i SNS Beredskapskommission.

Lärdomar från miljöpolitiken bör vägleda krisberedskapen

Författarna lyfter fram miljöpolitiken som både förebild och varning. Inom infrastruktur, miljö och läkemedel har Sverige system för konsekvensanalyser med manualer hos myndigheter som Naturvårdsverket och särskilt Trafikverket – en logik som bör överföras till krisberedskapen. Samtidigt visar erfarenheterna att Sverige tenderar att vara reaktivt i tidiga skeden av EU-förhandlingar och att frågor delegeras till myndigheter. När EU nu bygger en beredskapsunion bör arbetet därför ledas på nationell politisk nivå.

– Det finns en risk att ansvaret för prioriteringarna hamnar mellan stolar eller delas av alltför många. När det är oklart vem som har det yttersta ansvaret undergrävs både effektiviteten och den demokratiska legitimiteten, säger Lars Hultkrantz.

Resiliens som verktyg för att prioritera under osäkerhet

Beredskap kräver prioriteringar under osäkerhet. I stället för att försöka förutse alla hot bör beslutsfattare sätta en målnivå för resiliens – förmågan att stå emot och återhämta sig från störningar – och välja den mest kostnadseffektiva kombinationen av åtgärder som når dit. På så sätt kan kriser hanteras även när hoten inte går att förutse i förväg.

– Det motiverar att vissa dyra och sällan använda resurser ändå kan vara samhällsekonomiskt försvarbara, eftersom de köper tid och handlingsförmåga i lägen där alternativkostnaden annars är enorm, säger Lars Hultkrantz.

Den regionala ansvarsfördelningen behöver ses över

Mellan kommunal och central nivå finns idag flera lager: 21 regioner med valda fullmäktige, 21 statligt styrda länsstyrelser och – sedan 2022, relativt nyligen – sex civilområden. Civilområdena är i praktiken samarbeten mellan flera länsstyrelser och kan ses som ett steg i rätt riktning. Samtidigt finns en risk för otydlighet eftersom civilområdena möter krav både ”nedifrån”, genom regionernas sjukvårdssamverkan, och ”uppifrån”, genom det civila försvaret. Det kan skapa osäkerhet kring samordning, kontroll och demokratiskt ansvarsutkrävande.

Rapportens viktigaste slutsatser:

• Prioritering är oundviklig. Resurserna är begränsade och beredskap måste bygga på samhällsekonomiska avvägningar – inte på enskilda scenarier eller den senaste krisen.
• Dagens styrning är otydlig. Ansvar, nivåer och samverkan – särskilt mellan stat, regioner och näringsliv – är inte tillräckligt klargjorda, vilket riskerar att försvåra uppbyggnaden.
• Analysverktygen räcker inte. I dag fattas många beslut om beredskapsåtgärder utan tillräckligt utvecklade analysverktyg. Osäkerhet, sällanhändelser och komplexa effekter gör att bättre metoder behövs för att säkerställa att resurser används där de gör störst nytta.
• Den svenska förvaltningsmodellen med fristående myndigheter, regioner och kommuner ger lokal anpassning men leder också till risk för ineffektivitet, oklar ansvarsfördelning och svårigheter att samordna insatser vid stora kriser.
• Införandet av sex civilområden är ett steg i rätt riktning, men fler reformer kan behövas, särskilt på regional och kommunal nivå. Den dubbla styrningen – ”nedifrån” via sjukvårdssamverkan och ”uppifrån” via det civila försvaret – riskerar att skapa otydlighet kring ansvar och demokratiskt ansvarsutkrävande.
• Resiliens kan användas som ett praktiskt prioriteringsverktyg under djup osäkerhet: genom att sätta en målnivå för motståndskraft och välja den mest kostnadseffektiva kombinationen av åtgärder som når dit kan beslutsfattare hantera kriser även när hoten inte går att förutse i förväg.
• Kritiska samhällsfunktioner – som finansiella tjänster, kraftöverföring, elektronisk kommunikation och transporttjänster – är beroende av kommersiellt finansierad infrastruktur som inte enkelt kan anpassas för redundans och reservkapacitet vid kris.

Författarnas reformförslag:

• Politisk samordning av beredskapsunionen. Sveriges arbete med EU:s beredskapsunion bör ledas på nationell nivå och inte – som vid EU:s miljöpolitik – i hög grad delegeras till myndigheter. Detta kräver förstärkt analyskapacitet inom Regeringskansliet.
• Tydligare beslutsvägar och mandat. Vid nationella eller sektorsövergripande kriser bör staten snabbt kunna ta samordningsansvaret och fördela resurser dit de bäst behövs.
• Översyn av den regionala strukturen. Den dubbla styrningen av civilområdena behöver tydliggöras. Ska kommuner samverka kring beredskap inom de 21 regionerna eller inom de sex civilområdena?
• Styrning för beredskapsåtgärder på rätt nivå. Beslut om beredskapsåtgärder med stora konsekvenser för enskilda och företag – såsom regleringar med betydande ekonomisk påverkan eller ingrepp i grundläggande rättigheter – bör utformas av regering eller riksdag, inte främst av kommuner, regioner och sektorsmyndigheter.
• Konsekvensanalys som grund för beslut. Statskontorets pågående arbete med metodik och praxis bör skyndas på, särskilt vad gäller manualer för värdering av investeringars och regleringars betydelse för resiliens och redundans.
• Stärkt offentlig-privat samverkan. Avtal och ersättningssystem för samverkan med näringsliv och civilsamhälle bör vara klara i förväg så att mobilisering kan ske snabbt vid kris. Riskerna för skadlig påverkan på marknadskonkurrens vid försörjningsanalyser och F-avtal bör analyseras.

Om SNS Beredskapskommission och rapporten

SNS Beredskapskommission utgörs av dels en fristående forskargrupp, dels en mötesplats där samhällets olycka nyckelaktörer för beredskap samlas. För en samhällsekonomiskt effektiv krisberedskap: lärdomar, strategier och verktyg är slutrapporten från forskargruppen som har analyserat hur samhällsekonomisk effektivitet kan bli en mer central utgångspunkt i utformningen av Sveriges krisberedskap.

Författarna svarar helt och hållet för analys, slutsatser och förslag. SNS som organisation tar inte ställning till dessa.

Om författarna

Lars Hultkrantz är professor emeritus i nationalekonomi vid Örebro universitet.

Kontakt: lars.hultkrantz@oru.se

Henrik Andersson är professor i nationalekonomi vid Toulouse School of Economics.

Kontakt: henrik.andersson@tse-fr.eu

Elina Bryngemark är postdoktor i nationalekonomi vid Luleå tekniska universitet.

Kontakt: elina.bryngemark@ltu.se

Lena Nerhagen är docent i nationalekonomi vid Högskolan Dalarna.

Kontakt: lnh@du.se