Remissvar beträffande förslag ”Klimatkompensation genom borttagning av utsläppsrätter”

U&We är ett av de ledande konsultföretagen inom hållbarhetsområdet. Vi har stor erfarenhet av att arbeta med företags klimatrapportering, klimatstrategiska frågor, reduceringsåtgärder och klimatmål. U&We har funnit det angeläget att avge synpunkter på rubricerade förslag med anledning av att det enligt vår uppfattning inte kommer att infria det syfte som anges.

Syftet, som det framgår av förslaget, är att öka näringslivets engagemang för att medverka till att de svenska miljömålen uppnås. Detta framgår av denna text: ”Förslaget bedöms ha positiva effekter för miljön genom att fler företag väljer att klimatkompensera för utsläpp av växthusgaser”.

Vi tycker det är ett bra att ett mål anges. Som målnivå nämns 300 000 utsläppsrätter. U&We är av den bestämda uppfattningen att det föreslagna målet är orealistiskt och inte kommer att kunna uppnås med det lagda förslag. Vår slutsats är att förslaget om det görs till lag kommer att få rakt motsats effekt:

Förslaget kommer att minska omfattningen av frivillig klimatkompensation på den svenska marknaden och därmed minska omfattningen av den miljöeffekt som svenska företag frivilligt bidrar till.

Det vore beklagligt om regeringen inför en skattelag som baseras sig på ett resonemang som bygger på en felaktig prognos och en felaktig bedömning av miljöeffekter.

Analys

Vår analys bygger i huvudsak på två aspekter som var för sig är tillräckliga för att målet inte ska uppfyllas och när de två aspekterna läggs ihop blir det alldeles uppenbart att förslaget kommer att grovt missa målet.

De två aspekterna är:

1. Finansdepartementet har kraftigt felbedömt attraktiviteten hos utsläppsrätter
2. Begränsningen av avdragsrätt gäller endast direkta utsläpp

Vi ska närmare utveckla dessa aspekter:

Felbedömning

Idag erbjuds ett flertal system för frivillig klimatkompensation på den svenska marknaden. De dominerande system är Plan Vivo, Clean Development Mechanism (CDM) och Gold Standard. Plan Vivo är det äldsta systemet och tillkom för att kombinera klimatnytta av att binda koldioxid i träd med att ge ekonomiskt stöd till fattiga småbrukare i utvecklingsländer. CDM är ett alternativ i projektform som ingår i Kyotoprotokollet och som FN certifierar. Gold Standard har tillkommit som certifiering av projekt i utvecklingsländer, där speciellt miljöaspekter och social nytta betonas, och som över 50 miljöorganisationer ställt sig bakom.

Den internationella marknaden för frivillig kompensation enligt certifierade system är betydande. Totalt har drygt 9 miljoner ton CO2 annullerats, vilket motsvarar årliga utsläpp från 3,5 miljoner bilar.

Utsläppsrätter förekommer endast i begränsad omfattning på den svenska frivilligmarknaden, sannolikt högst 5% marknadsandel. Denna marknad gäller en situation där alla system har skattemässig avdragsrätt för kompensationskostna-derna.

Vad Finansdepartement inte frågat sig är varför utsläppsrätter inte är attraktiva på den frivilliga marknaden idag. Det måste finnas skäl till att företag föredrar andra system. Svaret är att dessa är:

• enklare att förstå
• klimatnyttan är påtaglig
• de ger positiva sidoeffekter och mervärden som företag får samtidigt med klimatnyttan. Det uppstår alltså en motprestation som utsläppsrätter saknar. Det är angeläget att framhålla detta, eftersom den kritiserade domen i Högsta Förvaltningsdomstolen fastställer som skäl för gåvodefinition att motprestation saknas. Vill man hårddra denna aspekt vill Finansdepartementet införa en lag som främjar ett system som i än högre grad saknar motprestation.

I förslaget sägs inget om var de försålda utsläppsrätter ska komma ifrån. Man får därför utgå ifrån att departementet har tänkt sig att den totala frivilliga kompensationsmängden kommer att öka med 300 000 ton CO2, alltså att den befintliga marknaden kvarstår. Men eftersom man med lagförslaget vill snedvrida konkurrensen blir effekten av lagförslaget att företag får en prishöjning av 22 % för andra kompensationsformer än utsläppsrätter (eftersom företagen tidigare dragit av utgifterna) och det leder till två saker: Dels att företag övergår till att använda utsläppsrätter och dels avstår från att klimatkompensera. Oavsett om 3000 utsläppsrätter annulleras kommer de idag dominerande utsläppsformerna att minska. Finansdepartementet har emellertid inte visat att man förstått vad nettoeffekten av lagens införande kommer att innebära.

För att till fullo förstå konsekvenserna av detta misstag vill vi klargöra hur miljöeffekter uppstår vid användningen av olika system:

• Frivillig annullering av utsläppsrätter ska innebära att de företag som deltar i EUs handelssystem ska ”tvingas” att vidta utsläppssänkande åtgärder. Detta gäller de företag som har ett tak för utsläpp som de överskrider. De ska då finna att det är billigare att vidta åtgärder för att minska utsläppen än att fortsätta köpa utsläppsrätter. Härutöver finns ingen positiv miljöeffekt av att välja utsläppsrätter som kompensationsform. Det riktas kritik mot systemet med utsläppsrätter med innebörd att tilldelningen av utsläppsrätter varit för generös, vilket lett till att prisnivån är låg och den miljödrivande effekt systemet skulle uppnå inte infriats. Eventuell klimateffekt uppnås först i en framtid. Detta är även EU medvetet om och försöker genom att dra tillbaka en del av de utsläppsrätter som auktioneras ut.

• Detta har varit en orsak till att företag som frivilligt kompenserar inte har valt utsläppsrätter. Företag önskar veta att en åtgärd ger direkt effekt annars uppstår en känsla av att pengarna kastats i sjön. Eftersom företag använder klimatkompensation som en del i sin strategi att minska utsläppen måste man kunna lita på att investerade medel ger full avsedd effekt, det som kallas additionalitet. Att kompensationen ska ha påvisbar effekt sammanhänger med att åtgärden är en affärsmässig transaktion och kravs ställs på att motprestationen man får vid betalning ska ge full valuta för pengarna. (Det är angeläget att framhålla denna aspekt, eftersom Finansdepartement fastnat i en definition som innebär att företag klimatkompenserar av benefika skäl). Om man på marginalen medverkar till att de företag som ingår i obligatoriet minskar sin klimatpåverkan är det en effekt som upplevs som diffus, abstrakt och teoretisk. För företag som önskar kommunicera sin klimatkompensation är det inte särskilt kraftfullt att säga att: ”Vi hjälper EUs system att höja priset på utsläppsrätter för företag som ingår i obligatoriet, eftersom EU själv inte lyckats med det, och den på verkan vi har på detta system ligger någon gång i framtiden, eftersom det nu är så billigt att klara utsläppstaken och därmed kan vi inte med säkerhet säga att vi bidrar till klimatnytta”.

• Andra kompensationssystem har det gemensamt att en direkt positiv klimateffekt uppstår genom att utsläpp från fossilanvändning minskar alternativt att koldioxid motsvarande den mängd företaget släppt ut binds i träd. Ett krav för att ett projekt ska bli certifierat är det har hög additionalitet. Det innebär att projektet godkänns om det kan visa att det endast kommer till stånd till följd av den finansiering som kommer från försäljning av klimatkompensationen. Härutöver kan andra positiva miljöeffekter uppstå exempelvis minskad lokal erosion, bättre vattenkvalitet och förbättrade grundvattenförhållanden. Dessa miljöförbättringar är alltså bieffekter av klimatkompensationen. Kombination av ett certifikat som dels tydligt visar att kompensationen ger avsedd effekt, dels på köpet ger plusvärden i form av miljöförbättrande åtgärder och också sociala bieffekter för en lokalbefolkning gör dessa andra kompensationssystem attraktiva.

Det måste också konstateras att de tillkommit för att komplettera systemet med utsläppsrätter som i olika avseenden bedömdes vara otillräckliga bl.a. just ur miljösynpunkt.

Det är ingen tillfällighet att dessa andra kompensationsformer är populärare. De anses helt enkelt bättre.

Priser på olika system varierar. Utsläppsrätter är för närvarande i det lägre intervallet, ca 70 kronor. Andra projekt kan kosta upp till 150 per ton och ner mot 70 kronor. Det kan förefalla som att utsläppsrätter, om bara priset beaktas, borde vara mer attraktiva, men så är alltså inte fallet. Lyckas EU att driva upp prisnivån för utsläppsrätter kommer attraktiviteten att minska ännu mer.

En slutsats av denna analys är att ju färre utsläppsrätter som säljs på bekostnad av annan frivillig kompensation desto bättre för miljön.

Begränsning av avdragsrätt till direkta utsläpp

U&We har bland sina kunder bl.a. tre börsbolag för vilka vi gör klimatbokslut. Dessa bolag har i genomsnitt direkta utsläpp som motsvarar 1 % av deras totala utsläpp. Det är ovanligt att direkta utsläpp utgör mer än 10 % av ett företags utsläpp under förutsättning att man inte tillhör de branscher som omfattas av obligatoriet.

I takt med att företag, enligt rekommendation från GHG Protocol, den främsta internationella standarden på området, tar ansvar för sin indirekta klimatpåverkan i värdekedjan, främst då i leverantörsledet, minskar den procentuella delen av direkta utsläpp. De indirekta utsläppen som företag allt mer börjar ta ansvar för är, förutom inköpt energi, utsläpp från affärsresor, utsläpp från tillverkning av drivmedel och bränsle, överförings- och transmissionsförluster vid köp av el, inköpta eller leasade kapitalvaror (t.ex bilar, maskiner, datorer), innehav av andra bolag som man äger aktier i (även aktieportföljer hos pensionsbolag etc.), personalens resor till och från arbetet, avfall, vattenanvändning, m.fl.

Om positiva miljöeffekter ska uppstå genom att företag använder sig av annullering av utsläppsrätter kommer detta att beröra endast en mycket liten del av företagens totala utsläpp. Att lagstifta om avdragsförbud för 90% av de utsläpp som företag har framstår då som en ytterst kraftlös åtgärd.

Felbedömning plus begränsning till direkta utsläpp

Den sammanlagda effekten på miljön av lagförslaget är att:

• Endast en begränsad del av företagens utsläpp berörs, högst 10 %, vilket gör att endast begränsade kvantiteter kommer att omfattas av lagförslaget och därmed ge miljöeffekt, såvida det inte medför att marknaden tar ett stort språng på många hundra procent, vilket knappast är sannolikt. Det ska observeras att om 300 000 ton antas motsvara 10 % av företagens totala utsläpp, den totala utsläppsmängden är 3 miljoner ton om alla utsläppen medräknas. Jämför denna siffra med den totala frivilliga utsläppsmarknaden där hittills har annullerats 9 miljoner ton! Baserat på vår marknadserfarenhet är det svårt att tro att mängden kommer att överstiga 50 000 utsläppsrätter.
• Lagförslaget kan åstadkomma att företag som tidigare inte kompenserat nu börjar kompensera för sina direkta utsläpp. Då uppstår en viss miljöeffekt.
• Av de företag som idag kompenserar kan man tänka sig att en viss del flyttar över sina direkta utsläpp till utsläppsrätter på grund av det lägre priset. Miljöeffekten blir då mindre än tidigare för dessas direkta utsläpp, eftersom företagen tidigare använt projekt med större positiv miljöpåverkan. Eventuellt kommer hela den ökning som vi beräknar till 50 000 utsläppsrätter att göras i form av överflyttning. Resultat: minskad positiv miljöeffekt.
• De företag som idag endast kompenserar för indirekta utsläpp, t.ex. flyg, kommer i bästa fall att fortsätta, men detta påverkar i sådana fall inte marknaden för utsläppsrätter och därmed inte miljöeffekten.
• Intresset för klimatkompensation minskar i och med att avdragsrätt för indirekta utsläpp inte medräknas. Detta är nog den allvarligaste punkten som gör att företagens frivilliga insats på klimatområdet går ner. Det är inte förvånande om företag säger att: ”Hade vi vetat att vi inte får dra av kostnaden skulle vi inte ha klimatkompenserat”. En förväntan har skapats på en progressiv lagändring som undanröjer Högsta Förvaltningsdomstolen märkliga och, som många anser, otidsenliga dom. Skulle Finansdepartementet lagstifta i linje med denna dom avs. borttagning av avdragsrätt för den dominerande delen av marknaden uppstår en besvikelse som minskar intresset för klimatkompensation generellt. Det förstärks av att kostnaden för kompensation man tidigare använt dessutom ökar på grund av prisökning. Detta minskade intresse får till följd att miljöeffekten minskar.

En ytterligare risk är att den lagändring som föreslås är en signal till företag att inte ta ansvar för hela sin värdekedja. Finansdepartement fastslår i förslaget att företag endast kan påverka sina direkta utsläpp. För företag som är motsträviga när det gäller att ta ett brett klimatansvar kommer det att vara ett passande argument för att dra ner på sina ambitioner.

Slutord

Finansdepartement vill förbättra miljön och stödja företagens vilja att frivilligt klimatkompensera. Genom att man inte förstått den sammanlagda effekten kommer lagförslaget att minska marknaden för klimatkompensation i stället för att öka den. Vi påstår att den samlade miljöeffekten blir större om inte mängden utsläppsrätter ökar på bekostnad av annan kompensation. Detta borde utgöra ett tillräckligt skäl för att dra tillbaka förslaget.

Om Finansdepartementet verkligen menar allvar att syftet med lagförslaget är att det ska vara positivt för miljön är vår rekommendation i stället att stödja samtliga kompensationsformer och inte speciellt gynna utsläppsrätter.

Ett argument av delvis annat slag är att det knappast kan vara skattelagstiftningens uppgift att ”åtgärda” EUs handelssystem genom att involvera frivillig klimatkompensation i detta system. Det måste vara ett ansvar för EU. Förslaget ger intryck av en mycket tandlös åtgärd från regeringen sida i stället för att kraftfullt medverka till att EU drar ner eller framflyttar utauktioneringen av utsläppsrätter. Överskottet av utsläppsrätter uppgår till 2 miljarder och av dessa ska auktionsvolymen minskas med 200 miljoner 2016. I relation till marknadsöverskottet utgör Finansdepartementets överoptimistiska prognos att 300 000 utsläppsrätter ska annulleras, dvs. 0,015 %, som en droppe i havet.

Det är svårt att förstå hur man kommit fram till denna utformning av ett skatteförslag, när det hade legat närmare till hands att vidta en åtgärd som inneburit att hela kompensationsmarknaden får ett lyft och växer genom en progressiv tolkning av vad klimatkompensation är.