Lausunto velkajärjestelyn uudistamisesta

Dnro 13/2011

Lausuntopyyntönne: OM 15/41/2009, OM041:00/2009, 29.3.2011

VELKAJÄRJESTELYN UUDISTAMISTA VALMISTELLEEN TYÖRYHMÄN MIETINTÖ (Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 11/2011)

Yleistä

Työryhmän tehtävänä on tässä vaiheessa ollut selvittää, ovatko velkajärjestelyn edellytykset ja esteperusteet ajan tasalla, voitaisiinko nykyistä velkajärjestelymenettelyä yksinkertaistaa etenkin lisäsuoritusjärjestelmän osalta, mitkä ovat nykyiset velkajärjestelylain ongelmakohdat yritystoiminnan kannalta, antaako ulosoton vapaakuukausimalli riittävää taloudellista suojaa velallisille sekä miten voitaisiin toteuttaa velkavastuun enimmäiskesto silloin, kun saatavasta ei ole haettu ulosottokelpoista tuomiota.

Velkajärjestelyn yleiset edellytykset ja esteet

On aiheellista, että yhteiskunnan muuttuessa ajan myötä, tarkistetaan tarvittaessa myös, vastaavatko velkajärjestelyn yleiset edellytykset ja esteet ajan tuottamia ilmiöitä ja toisaalta tämänhetkisiä oikeuspoliittisia näkemyksiä. Ohessa muutamia huomioita asiaan liittyen.

Mietinnössä on haluttu korostaa luotonantajien vastuuta ja hyvän luotonantotavan täyttymistä. Oman huomionsa on saanut siten mm. pikavippien mainonnan erityinen voimallisuus. Huomiota on kiinnitetty luotonantajan vastuuseen luottojen markkinoinnissa ja toisaalta velallisen maksukykyisyyden selvittämisessä. Suuntausta voidaan pitää asiallisena unohtamatta kuitenkaan velallisen omaa vastuuta taloudellisen tilanteensa hallitsemisessa.    

Mietinnössä on haluttu erottaa myös normaaliin yrittäjäriskin toteutumiseen liittyvä yritystoiminnan muuttuminen kannattamattomaksi ja tämän myötä lakisääteisten velvollisuuksien hoitamatta jääminen todellisista laiminlyönneistä. Normaaliin yrittäjäriskiin perustuvan lakisääteisten velvoitteiden hoitamatta jääminen ei olisi siten enää automaattisesti velkajärjestelyn este. Edellytyksenä olisi, että yritystoimintaa on hoidettu moitteetta ennen kannattamattomaksi muuttumista ja että toiminta olisi lopetettu vastuullisesti ilman, että lakisääteisten velvollisuuksien määrä kohoaa huomattavaksi. Ehdotusta voidaan pitää oikean suuntaisena. Huomattava osa entisten yrittäjien velkajärjestelyhakemuksista pitää sisällään myös lakisääteisiin velvollisuuksiin liittyviä saatavia, jotka ovat kannattamattoman yritystoiminnan myötä jääneet hoitamatta, kuten muutkin yritystoimintaan liittyvät saatavat.  

Huomiota on kiinnitetty myös yksityisten henkilöiden välisten merkittävien velkojen, kuten vahingonkorvausten tai kauppahinnan palautusten järjestelemiseen. Mikäli tämä olisi kohtuutonta yksityisen velkojan kannalta, velkajärjestelylle olisi olemassa este. Esimerkkinä on esitetty tilanne, jossa velkajärjestelyä haetaan asuntokauppaan liittyvän vahingonkorvausvelvollisuuden järjestelemiseksi tapauksessa, jossa vahingonkorvausvelvollisuus liittyy kaupan kohteessa havaittuun kosteusongelmaan. Velkajärjestelykäytännössä tällaisiin saataviin liittyviä hakemuksia esiintyy toisinaan ja yksittäiselle velkojalle kyseisen velan saneeraaminen epäonnistuneen asuntokaupan jälkeen voi olla merkittävä huononnus hänen asemassaan. Uutena erikseen laissa mainittuna velkajärjestelyn esteenä ehdotus perustuu käytännössä ilmenneeseen ongelmaan ja on siten aiheellinen. 

Toissijaisen vanhentumisajan käyttöönotto

Mietinnössä on kiinnitetty huomiota velallisten eriarvoiseen asemaan silloin, kun saatavan lopullinen vanhentuminen riippuu siitä, onko velkoja hakenut saatavalleen ulosottokelpoisen päätöksen vai ei. Osa velallisista vapautuu veloistaan siten joko 15 tai 20 vuodessa. Jos veloista sanottua ulosottoperustetta ei ole olemassa, velkoja voi pitää yllä velkaa katkaisemalla sen vanhentumisen kolmen vuoden välein. Tällaisia yksittäisiä velkoja voi velallisella olla paljonkin ja ne ovat perinnässä huomattavan pitkään aiheuttaen runsaasti kuluja ja viivästysseuraamuksia. Ehdotuksessa on esitetty, että tällaisten velkojen osalta ulosottokaaressa olevaa säännöstä täydennettäisiin vanhentumislakiin otettavilla säännöksillä, jotka koskisivat toissijaista vanhentumisaikaa. Pituudeksi on ehdotettu 18 vuotta sekä eräissä tapauksissa 23 vuotta, mikä vanhentuminen laskettaisiin eräpäivästä. Merkitystä ei olisi sillä, onko ulosottoperuste tuolloin haettu vai ei. Toissijaisen vanhentumisajan käyttöönottoa voidaan pitää sinänsä velallisen näkökulmasta kohtuullisena. Vanhentumisajan laskemisen kytkeminen saatavan eräpäivään voi kuitenkin käytännössä osoittautua etenkin huomattavan vanhojen saatavien osalta ongelmalliseksi, koska alkuperäisen eräpäivän määrittäminen voi olla vaikeaa.

Velallisen maksukyvyn määrittely

Mietinnössä on tavoiteltu yksinkertaista ja vähemmän muuttuvia tekijöitä sisältävää maksukyvyn määrittelyä. Käytännössä on kuitenkin päädytty aivan samoihin varsin moninaisiin elementteihin kuin nykyisessäkin maksuvaralaskelmassa sillä erotuksella, että jaottelun termistöä on muutettu. Määrittelyä leimaavat lisäksi tietyt omat hienosäätöön liittyvät periaatteensa. Maksukyvyn varsin moniulotteinen määrittely ei sinänsä ole yllättävää, sillä mikäli halutaan huomioida velallisen yksilöllisiä olosuhteita maksuohjelman pohjana, laskelma ei voi olla erityisen yksinkertainen. Tällä hetkellä olemassa on kuitenkin lähes 20 vuoden aikana oikeuskäytännössä hioutunut säännöstö maksuvaran laskemisesta sekä asiantuntijaverkosto niin velkaneuvonnan, tuomioistuinlaitoksen, ammattivelkojien kuin selvittäjienkin osalta, joille nykyisen säännöstön hahmottaminen, sisäistäminen ja käytännön hallitseminen ei ole ongelmallista. Kun mietinnössäkin on päädytty ymmärrettävistä syistä samoja muuttujia sisältävään laskelmaan, ei todellisia muutostarpeita maksukyvyn määrittelyn muuttamiselle ole olemassa.

Selvittäjät ja velkajärjestelyprosessi

Mietinnössä on katsottu, että selvittäjien käyttämisestä tulisi luopua johtuen mm. yhteiskunnalle siitä aiheutuneista kustannuksista. Selvittäjien käyttäminen tuomioistuimissa on perustunut käytännön luomaan tarpeeseen, ei mukavuussyihin. Maksuohjelmia varten kootun tiedon kerääminen ja tarkistaminen on työlästä. Kun mm. velkojen saldoihin ja maksuohjelmien lausuttamiseen liittyvät työtehtävät on siirretty selvittäjille, ovat käräjäoikeudet saaneet keskittyä niiden varsinaiseen tehtävään eli oikeudelliseen arviointiin. Tästä on syntynyt selvää taloudellisten resurssien säästöä. Maksuohjelmia on voitu laatia ulkopuolisella, puolueettomalla taholla. Ammattitaitoisesti toimiva selvittäjä hakee diplomaattisia ratkaisuja, jotka ovat mahdollisuuksien mukaan kaikkien tahojen hyväksyttävissä. Selvittäjät ovat siten neutraali ja objektiivinen taho, joka on nauttinut niin velkojien, velallisten kuin oikeuslaitoksenkin luottamusta, mikä taas on ehkäissyt prosessien muodostumista riitaisiksi.

Usein maksuohjelmien laadintaan liittyy puhtaasti juridis-teknisiä ongelmia, jotka on ratkaistava ennen lopullisen maksuohjelman laatimista. Maksuohjelmien laadinta on myös puhtaasti manuaalisesti tehtävää aikaa vievää työtä, jota ei voi käytännössä korvata esim. sähköisillä järjestelmillä asioiden. Sähköiset järjestelmät ovat tiedonsiirtovälineitä, mutta niiden avulla ei luoda eikä jalosteta tietoa. Koska selvittäjien palkkioihin liittyvä palkkioasetus on jo vuodelta 2001, ovat selvittäjien käyttämisestä aiheutuneet kustannukset olleet jo pitkään varsin kohtuullisia ja on vaikea kuvitella, että minkään muun tahon käyttämisestä aiheutuvat kulut muodostuisivat vastaavien tehtävien teettämisestä yhtään sen edullisemmiksi. Selvittäjät omaavat usein vuosien käytännön perehtymisen erityisosaamista vaativaan tehtävään. Kyseessä on varsin spesifiin oikeudenalaan erikoistunut ammattiryhmä, jonka toimeksiannot koostuvat usein pääosin tai ainakin suurelta osin vain ja ainoastaan velkajärjestelyistä. Selvittäjillä on lisäksi hallussaan laaja yhteistyöverkosto, joka on välttämätön maksuohjelmien kokonaisvaltaisessa laadinnassa. Selvittäjien käyttämisestä ei siten tulisi luopua.

Käräjäoikeuden rooli

Käräjäoikeuden rooli muuttuisi mietinnön luomassa ympäristössä huomattavasti, johtuen sekä siitä, ettei selvittäjiä enää käytettäisi sekä osin myös käräjäoikeudelle muodostuvista kokonaan uusista tehtävistä. Maksuohjelma laadittaisiin velkaneuvonnassa. Tarkoitus olisi siten, että käräjäoikeus pystyisi käyttämään velallisen hakemuksessa laadittua maksuohjelmaehdotusta maksuohjelman vahvistamista koskevan päätöksensä pohjana. Tarvittaessa käräjäoikeuden tulisi vaatia velallista laatimaan tarkistettu maksuohjelma, mikäli tuloista, menoista, varoista tai veloista on saatu uutta selvitystä. Käräjäoikeus antaisi maksuohjelman tiedoksi ja lausuttaisi sen kaikilla velkojilla. Velkojat voisivat tällöin vaatia lisäselvitystä tai korjata saatavansa saldoa sekä tehdä esteväitteitä. Käräjäoikeus varaisi mahdollisuuden myös velalliselle antaa vastineensa velkojien lausumista maksuohjelmaa koskien. Käytännössä velkaluetteloon ja maksuvaralaskelmaan tulee prosessin aikana lähes aina jotain muutoksia. Käräjäoikeuden olisi siten käytävä asianosaisilta saatu ilmoitus- ym. mittava aineisto läpi ja kun muutoksia tapahtuisi, velallista tulisi kehottaa laadituttamaan maksuohjelma velkaneuvonnassa uudelleen.

Käräjäoikeus joutuisi kontrolloimaan myös velkaneuvonnassa laadittujen asunnonsäilytyslaskelmien oikeellisuutta. Jos käräjäoikeus ei määräisi velallisen omistusasuntoa säilytettäväksi velkajärjestelyssä, sen tulisi antaa myyntimääräys asuntoa koskien. Velallisten laatimien asunnonsäilytyslaskelmien arviointi vaatisi siten laskelmien uudenlaista sisäistämistä ja hahmottamista.  

Hakemuksessa mainitut velat olisi ilmoitettu ns. saldopäivälle. Jos saldopäivästä (päivä, jolle velkaneuvonta on hakemusta laadittaessa pyytänyt velkojia ilmoittamaan pääoman, korot ja kulut) olisi kulunut yli 4 kk, käräjäoikeus joutuisi pyytämään ja vastaanottamaan ilmoitukset olennaisista muutoksista velkojen saldoihin. Koska prosessi on aikaa vievä, hakemukseen oheistettujen velkojen saldopäivästä maksuohjelman vahvistamiseen kulunee lähes säännönmukaisesti yli 4 kk. Selvittäjien työtehtävät, lukuun ottamatta maksuohjelman laatimista, siirtyisivät käytännössä käräjäoikeudelle. Asian hoitamisesta syntyvät kopio- ja postituskulut olisivat tällöin käytännössä samat kuin selvittäjillä. Menettely ei nopeuttaisi prosessia, vaan päinvastoin. Se sitoisi käräjäoikeuden henkilökuntaa asioiden läpikäymiseen ja selvittelyyn liittyviin työtehtäviin. Nykyisin selvittäjä lähettää maksuohjelmaehdotuksen käräjäoikeuteen vasta, kun asia on maksuvaralaskelman, velkaluettelon ja lausutuskierrosten osalta lopullisesti ratkaisukypsä. Tämä on edesauttanut asian käsittelyn joutuisuutta ja säästänyt käräjäoikeuden voimavaroja.   

Velkaneuvonnan rooli

Mietinnössä on ehdotettu, että maksuohjelmat laadittaisiin pääsääntöisesti velkaneuvonnassa. Tämä merkitsisi sitä, että velkaneuvonnan resursseja olisi lisättävä merkittävästi, koska maksuohjelmien laadintaan liittyisi lisätyötunteihin, ohjelmien laadintaan liittyvien työvälineiden hankintaan sekä koulutukseen liittyviä huomattavia kustannuksia. Mikäli maksuohjelmat laadittaisiin velallisten toimesta, olisi myös mahdollista, että se lisäisi jossain määrin velkojien tekemiä korjauskehotuksia ja esteväitteitä.
 
Velkaneuvonnalla on ensiarvoisen tärkeä rooli ennalta estävässä neuvontatyössä, taloudellisiin ongelmatilanteisiin liittyvien ratkaisujen löytämisessä ja tarvittaessa velkajärjestelyhakemusten laadinnassa. Velkaneuvonnoille tulisi taata tarvittavat resurssit ja työrauha sille kuuluvien tehtävien toteuttamiseen. Velkaneuvonnan roolia maksuohjelman toteutumisen valvomisessa olisi korostettava. Ns. jälkihuollon järjestäminen ja velallisen ohjaus maksuohjelman aikana on käytännössä osoittautunut useiden velallisten osalta välttämättömäksi ja tällainen jälkihuolto olisi luonnollisinta toteuttaa nimenomaan velkaneuvonnassa. 

Ulosotto maksuohjelmien toteuttamisen valvojana

Mietinnössä on ehdotettu, että maksuohjelmien toteuttamisen valvonta kuulusi ulosoton tehtäviin. Ulosotto huolehtisi tilitysosan jakamisesta lain mukaisessa etuoikeusjärjestyksessä kaikille velkojille, eli niin velkajärjestelyvelkojille kuin ns. uusillekin velkojille. Tarvittaessa ulosotto tekisi muutokset maksukyvyn määrittelemiseen liittyviin laskelmiin.

Suunniteltu järjestely vaatisi huomattavia satsauksia niin henkilö- kuin teknisiin resursseihin mm. lisäkouluttautumisen ja ohjelmateknisten muutosten muodossa. Epätodennäköistä olisi, että selvittäjäorganisaation poistamisesta vapautuvat varat riittäisivät kattamaan syntyviä uusia tarpeita. On mahdollista, että velallisten rehabilitointiin liittyvä tavoite ei toteutuisi, mikäli valvontatehtävää hoitaisi ulosotto. Järjestelmän ei tulisi kuitenkaan passivoida, vaan kannustaa velallista yhteiskuntaan palaamisessa. Tällöin myös velallisen omaa vastuuta ja aktiivisuutta tulisi ylläpitää voimassaolevin järjestelmin. Maksuohjelmien toteuttamiseen liittyvä valvonta kuuluisi siten luonnollisimmin velkaneuvonnan työkenttään.

Velkojien asemasta

Velkajärjestelyssä on kysymys velallisen velkojen saneeraamisesta. Velkojan näkökulmasta eräs olennaisimmista seikoista on tällöin, paljonko hänen saatavastaan saneerataan ja mikä on se lopullinen kertymä, jonka velkoja jako-osuutenaan saa. Ehdotettu tilitysosan laskentaan liittyvä malli ei kuitenkaan suoranaisesti kerro velkojille vastausta em. kysymykseen. Maksuohjelmaehdotus antaa ainoastaan viitteitä siitä, mikä kertymä olisi, jos elinkustannusosaan ei tule muutoksia, velallisen tulopohjassa ei tapahdu vaihteluja eikä ns. uusia ulosottoasioita synny. Huomattavaa on myös se, ettei velkajärjestelyvelkojalla ole enää etuoikeutta muihin ulosotossa oleviin velkojiin ja heidän saataviinsa nähden. Myös ulosottomaksut rasittaisivat käytännössä velkojien kertymiä. Velkojien asemassa tapahtuisi siten tiettyä heikentymistä.

Lisätilitysproblematiikka

Mietinnössä on haluttu luoda malli, jossa lisätilityksiä ei enää tarvittaisi. Tämä tapahtuisi laskemalla ulosoton toimesta elinkustannusosan ja tilitysosan määrä tarvittaessa aina uudelleen. Velkojille tilitettävää määrää seurattaisiin siten mahdollisuuksien mukaan reaaliajassa. Menettely voisi sinänsä olla toimiva, mutta sen toteuttaminen vaatisi huomattavia lisäresursseja. Vaikka ulosottomies voisi tehdä ulosottoselvityksen ja tarvittaessa myös selvittää velallisen tulo- ja omaisuustietoja, vaadittaisiin kuitenkin myös velallisen myötävaikutusta, kuten nytkin. Velallisella olisi velvollisuus antaa myös itse tietoja varallisuudestaan, tuloistaan ja etuisuuksistaan. Velallinen voisi lisäksi pyytää ulosottomiestä tekemään muutoksen elinkustannusosaan/tilitysosaan. Mikäli ulosottomies ei olisi pyyntöön myöntyväinen, velallinen voisi valittaa päätöksestä käräjäoikeuteen. Myöskään ehdotettu järjestely ei siten ole välttämättä ongelmaton, vaan saattaa muodostua riitaiseksi ja lisätä samalla käräjäoikeuden työtaakkaa.  

Tosiasia lienee, ettei velkaneuvonnassa ole koettu ongelmaksi itse lisätilityslaskelmien laatimista, koska velkaneuvojilla on olemassa asiaan tarvittava ammattitaito, kokemus sekä välineet. Problemaattista sen sijaan on ollut se, ettei lisätilitettäviä varoja ole tosiasiassa ollut enää velallisen käytössä, kun lisätilitystä koskeva vaatimus on velkojien toimesta esitetty. Kun toisaalta maksuvaralaskelmien ja tilitettävän maksuvaran tulisikin vastata todellisuutta, pitäisi panostaa erityisesti velallisten ohjaukseen, maksuohjelman vahvistamisen jälkeisen ajan neuvontaan ja ohjeistamiseen nimenomaan velkaneuvonnan taholta sekä turvattava velkaneuvonnalle tarvittavat resurssit tämän ohjaustyön toteuttamiseen. 

Yhteenveto

 
Nykyinen laki on muotoutunut käytännön tarpeista lähes 20 vuoden aikana. Sen ympärillä toimii tällä hetkellä ammattitaitoinen, pitkän kokemuksen omaava erityisosaamiseen keskittynyt verkosto, joka hallitsee tarvittavan säännöstön työnsä pohjana. Ehdotetun mukainen kokonaan uusi velkajärjestelylaki aikaansaisi laajan muutoksen tässä henkilökentässä.     

Nykyinen velkajärjestelylaki tulisi pysyttää sellaisenaan voimassa. Mikäli lakiin haluttaisiin yksittäistä lisäsääntelyä tai muutoksia, se tulisi toteuttaa osittaismuutoksin, kuten tähänkin asti on tehty. Selvittäjäorganisaatio tulisi pysyttää, koska selvittäjien työpanoksen puuttuminen kuormittaisi kohtuuttomasti käräjäoikeuden ja velkaneuvonnan työtaakkaa. Velkaneuvonnan resursseja tulisi lisätä, jotta se voisi keskittyä sekä ennaltaestävään ohjaukseen, taloudellisten ongelmatilanteiden ratkomiseen, velkajärjestelyhakemusten laadintaan ja mm. maksuohjelmien valvontaan liittyvään velallisten jälkihuoltoon.   


Helsingissä 14. kesäkuuta 2011


SUOMEN ASIANAJAJALIITTO
 
Mika Ilveskero
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja


LAATI   
Asianajaja Elisa Nordling-Lavonen, Asianajotoimisto Elisa Nordling Ky, Salo

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu insolvenssioikeuden asiantuntijaryhmässä.