​Risk för sanktionsavgift vid förberedande åtgärder inför byggnation

Enligt nuvarande reglering gäller att byggnadsnämnden ska ta ut en byggsanktionsavgift om en åtgärd påbörjas innan byggnadsnämnden har gett ett startbesked, om åtgärden kräver bygglov, marklov eller rivningslov. Mark- och miljööverdomstolen har i tidigare praxis slagit fast att reglerna om byggsanktionsavgift, mot bakgrund av sin klart straffrättsliga karaktär, inte ska tolkas extensivt. I två avgöranden från januari i år gör dock Mark- och miljööverdomstolen en mer extensiv tolkning av om byggsanktionsavgift än tidigare. Trots att de förberedande åtgärderna inte ansågs bygglovspliktiga i sig fann Mark- och miljööverdomstolen att byggsanktionsavgift skulle tas ut.

I januari i år meddelade Mark- och miljööverdomstolen två domar beträffande förberedande åtgärder inför byggnation. Frågan var om de förberedande åtgärderna, som hade vidtagits innan startbesked meddelats, innebar att sådana lovpliktiga åtgärder hade påbörjats som gav byggnadsnämnden rätt att förlägga om byggsanktionsavgift.

I det ena fallet hade ett bolag utfört schaktning, monterat kantelement och isolering, lagt armering samt utfört förberedande rördragning för el och vatten. Bolaget hade ansökt om bygglov för tillbyggnad av en verksamhetslokal på den plats där åtgärderna hade vidtagits men ännu inte fått startbesked för byggnationen. Byggnadsnämnden hade påfört bolaget en byggsanktionsavgift om närmre 200 000 kronor för att ha påbörjat tillbyggnaden utan att ha fått startbesked.

I det andra fallet hade en bostadsrättsförening utfört schaktning, lagt geotextil, påbörjat fyllning av makadam samt dragit fram vatten och avlopp. Bostadsrättsföreningen hade fått bygglov för nybyggnad av ett tvåbostadshus men ännu inte fått startbesked. Byggnadsnämnden hade påfört bolaget en byggsanktionsavgift på drygt 60 000 kronor för att ha påbörjat nybyggnad utan att ha fått startbesked.

Såväl bolaget som bostadsrättsföreningen hade överklagat besluten om sanktionsavgift.

Regler och tidigare praxis om byggsanktionsavgift och startbesked
Av 11 kap. 51 § plan- och bygglagen (”PBL”) följer att en byggnadsnämnd ska ta ut en byggsanktionsavgift om någon bryter mot bestämmelsen i 10 kap. 3 § PBL, vilken föreskriver att en åtgärd som kräver bygglov, marklov eller rivningslov inte får påbörjas innan byggnadsnämnden gett ett startbesked.

De nuvarande reglerna om byggsanktionsavgift infördes i samband med att nya PBL trädde i kraft 2 maj 2011 och ersatte då reglerna om byggnadsavgift i den äldre plan- och bygglagen (ÄPBL). Enligt de äldre reglerna skulle en byggnadsavgift tas ut om någon utan lov utförde en åtgärd som krävde bygglov. Sedan den 1 juli 2013 knyts påförandet av byggsanktionsavgift istället till att en åtgärd vidtagits utan att startbesked meddelats. Den avgörande frågan för bedömningen om en byggsanktionsavgift ska påföras är huruvida en lovpliktig åtgärd har påbörjats.

I förarbetena till ÄPBL framgår att, för att en åtgärd ska anses påbörjad, de egentliga byggnads-, rivnings- eller markarbetena har kommit igång. Det räcker inte att förberedande åtgärder vidtas. Byggnadsarbetet måste ha fortskridit så långt, att det klart framgår att det är fråga om en bygglovskrävande åtgärd. För att avgöra om en åtgärd påbörjats måste det fastslås vilka av vidtagna arbetsmoment som ingår i den aktuella åtgärden och vilket av dessa moment som medför att det egentliga byggnadsarbetet har kommit igång. En viktig utgångspunkt för denna bedömning är enligt Mark- och miljööverdomstolens tidigare rättspraxis i vilket sammanhang och med vilket syfte ett arbetsmoment har utförts. Ett arbetsmoment som är en del av och en förutsättning för genomförandet av en viss åtgärd ska anses ingå i åtgärden. I Mark- och miljööverdomstolens tidigare praxis framhålls också att reglerna om byggsanktionsavgift inte får tolkas extensivt på grund av deras straffrättsliga karaktär.

Mark- och miljööverdomstolens nu meddelade domar
I nu meddelade domar anger Mark- och miljööverdomstolen inledningsvis att det, vid bedömningen av om en lovsökt åtgärd har påbörjats i den mening som avses i 10 kap. 3 § PBL, bör beaktas om åtgärden kräver ett tekniskt samråd och om redan utförda arbetsmoment är sådana att de skulle omfattas av en kontrollplan. Något krav på att de utförda åtgärderna är lovpliktiga i sig bör enligt domstolen inte uppställas.

I det ena målet konstaterar domstolen därefter att det inte finns någon utredning som visar att de vidtagna grundläggningsarbetena i sig kräver bygglov, men de omfattas av det meddelade bygglovet. I det andra målet anger domstolen att det inte finns någon utredning i målet som visar att de genomförda schaktningsarbetena i sig kräver bygglov, däremot framgår det att viss sprängning förekommit samt att förhållandevis omfattande grundläggningsarbeten vidtagits. I båda målen anger domstolen att de utförda arbetsmomenten har varit nödvändiga för de lovsökta åtgärderna. Domstolen anger vidare att det är av betydelse att dessa arbetsmoment utförs på rätt sätt och därför borde de ha ingått i den kontrollplan som ska granskas vid det tekniska samrådet innan startbesked kan ges. Med denna utgångspunkt bedömer domstolen att de utförda arbetsmomenten innebär att de lovsökta åtgärderna hade påbörjats på ett sådant sätt att det fanns förutsättningar att ta ut en byggsanktionsavgift.

Konsekvenserna av Mark- och miljööverdomstolens dom
Enligt vår bedömning gör Mark- och miljööverdomstolens nu en mer extensiv tolkning av reglerna om byggsanktionsavgift än tidigare. Enligt tidigare praxis krävdes i princip att gjutning av själva bottenplattan till en byggnad eller liknande åtgärder påbörjats. Mark- och miljööverdomstolens nya avgöranden öppnar upp för att byggsanktionsavgifter kan tas ut när enbart förberedande åtgärder vidtagits – vilka i sig inte kräver prövning enligt PBL – och trots att uppförandet av själva byggnaden ännu inte har påbörjats.

Mark- och miljööverdomstolens nu meddelade domar står i klar kontrast mot förarbetsuttalandena till ÄPBL och tidigare uttalanden om att straffliknande bestämmelser inte får tolkas extensivt. Mark- och miljööverdomstolen är högsta instans i den här typen av prövningar och vi beklagar att det saknas möjlighet att överklaga frågan till Högsta domstolen.

Konsekvensen av Mark- och miljööverdomstolens dom är att man i fortsättningen måste vara mer försiktig när det gäller vilka förberedande åtgärder som vidtas. För vara helt säker på att inte riskera en byggsanktionsavgift bör man ha erhållit såväl bygglov som startbesked innan man vidtar några förberedande åtgärder. I det fall man vidtagit förberedande åtgärder för ett icke-bygglovspliktig syfte och därefter justerar sina planer till en anläggning som kräver bygglov rekommenderas en noggrann dokumentation av tidpunkt för och utförande av samtliga åtgärder liksom syftet för dessa.