Skattemål borde hanteras som rena tvåpartssamtal - bristande praxis kräver materiell lagstiftning

Bestämmelserna om förvaltningsdomstols bundenhet till de omständigheter och grunder som åberopats av parterna bör förtydligas i skattemål och mål om offentlig upphandling. Rättspraxis är inte enhetlig i detta avseende. Bestämmelserna bör förtydligas snarast.

Generell och obligatorisk tvåpartsprocess
Regeringens proposition Tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna (1995/96:22) innebar en reform av förvaltningsprocessen i de allmänna förvaltningsdomstolarna.
 
En generell obligatorisk tvåpartsprocess i förvaltningsprocessen infördes. Det allmänna har efter reformen företrätts av den myndighet som först beslutat i saken. Myndigheten har som regel rätt att överklaga domstolens dom. Dessutom är myndigheten även motpart om en enskild överklagar myndighetens beslut till domstol.
 
Syftet med reformen var att avlasta domstolarna utredningsansvaret för sakfrågorna i målen. Det ansvaret borde snarare vara parternas i en tvåpartsprocess, eftersom det finns en uppenbar risk för att en domstol som självmant inhämtar utredning i målet kan komma att uppfattas som partisk.
 
Regeringen menade även att tvåpartsprocessen kan öka den enskildes förståelse för sakomständigheterna i målet genom att beslutsmyndigheten bemöter överklagandet.
 
Domstols bundenhet till omständigheterna i målet
Reformen innebar ingen ändring av förvaltningsdomstols bundenhet till omständigheterna i målet. Rättens avgörande av mål skall enligt 30 § förvaltningsprocesslagen alltjämt grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet.
 
Detta bör läsas tillsammans med 8 §, som uttrycker den så kallade officialprincipen. Rätten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver.
 
I förarbetena till bestämmelserna, som härrör från början av 1970-talet, ansågs att förvaltningsmålen har särdrag som skiljer sig från sådana dispositiva tvistemål som förekommer vid de allmänna domstolarna där förhandlingsprincipen gäller. Förvaltningsmålen borde därför alltså betraktas som i princip indispositiva.
 
Det innebär att domstolarna inte är bundna av medgivanden, erkännanden och vitsordanden och att avgörande kan grundas på omständigheter som inte uttryckligen åberopats av part och med beaktande av bevisning som domstolen själv hämtat in.
 
Sedan dessa uttalanden gjordes har processen i förvaltningsdomstolarna förändrats i många avseenden, inte minst genom tvåpartsprocessen. I rättspraxis har Högsta förvaltningsdomstolen gjort uttalanden som indikerar att vissa måltyper numera kan betraktas som dispositiva.
 
I skattemål har Högsta förvaltningsdomstolen exempelvis sagt att frågan om huruvida eftertaxering kan ske endast ska bedömas med beaktande av den av det allmänna anförda grunden härför.
 
Även i andra avgöranden har Högsta förvaltningsdomstolen anpassat sin prövning till hur skattemyndigheten utformat sin talan och den utredning som presenterats i målet.
 
Vid offentlig upphandling har Högsta förvaltningsdomstolen sagt att huvudprincipen är att den part som uppger att en upphandling är felaktig på ett klart sätt ska ange på vilka omständigheter han grundar sin talan. Uttalandet tar enligt sin ordalydelse sikte på den enskilde part som är sökande i målet.
 
I domskälen säger dock domstolen att mål om offentlig upphandling i princip gäller ekonomiska förhållanden mellan enskilda näringsidkare och alltså liknar sådana dispositiva mål där man inom den allmänna processrätten tillämpar förhandlingsprincipen. Enligt domstolen leder det till att officialprincipen måste tillämpas på ett försiktigt sätt i mål om offentlig upphandling.
 
I doktrinen tycks det nyss berörda rättsfallet ha tolkats något olika. I lagkommentaren till 16 kap. 6 § lagen om offentlig upphandling (Rosén Andersson m.fl., Zeteo den 1 juli 2013) anges att avgörandet innebär att dispositionsprincipen som regel gäller i överprövningsmål beträffande åberopade omständigheter och att det därför utgör ett grovt rättegångsfel om domstolen dömer utöver vad part har åberopat. Av uttalandet framkommer inte att olika synsätt ska tillämpas vad avser offentlig och enskild part.
 
I lagkommentaren till 30 § förvaltningsprocesslagen (Wennergren och von Essen, Zeteo den 1 september 2013) tycks avgörandet däremot ha tolkats som att begränsningen – vad avser domstolens bundenhet till de omständigheter som part uttryckligen har anfört – gäller ”för enskilda parter”. Detta kan uppfattas som att någon begränsning inte gäller gentemot offentlig part.
 
Officialprincipens tillämpning i skattemål och upphandlingsmål
Som fiskal och assessor inom förvaltningsdomstolarna tillämpade jag officialprincipen på ett försiktigt sätt i skattemål och mål om offentlig upphandling. Enligt min uppfattning bör förvaltningsdomstols avgörande i sådana mål grundas enbart på de omständigheter och grunder som parterna uttryckligen åberopat i målet.
 
Domstolen har visserligen en skyldighet att reda ut otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. Men även det bör ske med försiktighet, inte minst gällande framställningar från den offentliga parten eftersom ett eventuellt initiativ från domstolens sida lätt kan rubba tilltron till domstolens opartiskhet.
 
Det här synsättet har betydande fördelar vilka i hög grad svarar mot de skäl som regeringen anförde till stöd för att införa tvåpartsprocess i förvaltningsdomstolarna. Exempelvis avlastas domstolarna utredningsansvaret för sakfrågorna i målet, vilket minskar risken för att de uppfattas som partiska. Genom att den allmänna parten tvingas bemöta de grunder som den enskilde parten åberopar kan den enskildes förståelse för sakomständigheterna och utgången av målet öka.
 
Efter att ha biträtt enskilda i förvaltningsdomstol, främst vid överprövningar av offentliga upphandlingar och överklaganden av beskattningsbeslut, kan jag dock konstatera att min uppfattning om hur officialprincipen bör tillämpas inte delas av alla domare inom förvaltningsdomstolarna. En begäran om överprövning av en offentlig upphandling kan avslås på den grunden att domstolen anser att skaderekvisitet inte är uppfyllt, trots att den offentliga motparten enbart bestridit bifall på grund av en annan uppfattning än sökanden när det gäller felpåståendet.
 
Domstolarna kan även ”åberopa” egna grunder för hur ett förfrågningsunderlag ska uppfattas, som inte åberopats av den offentliga parten. Domstolarna inhämtar regelmässigt utredning, förfrågningsunderlag och annat, även om utredningen inte åberopats av parterna.
 
Ett överklagande av ett beskattningsbeslut kan avslås av domstolen med ”åberopande” av omständigheter hänförliga till ett annat händelseförlopp än vad som åberopats av Skatteverket. Domstolarna kan avslå den enskildes talan med hänvisning till att en viss sakomständighet inte ansetts bevisad, trots att den offentliga parten inte förnekat omständigheten.
 
Utifrån en strikt tillämpning av bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen synes inte kunna göras gällande att det är direkt lagstridigt att domstolarna agerar på det sätt som nyss beskrivits. Det kan dock ifrågasättas om förfarandet är förenligt med vägledande rättspraxis från Högsta förvaltningsdomstolen.
 
På kort sikt kan fördelar vinnas för det allmänna då förvaltningsdomstolarna tar hänsyn till allmänna intressen som inte beaktats av den offentliga parten i målet. Mot detta ställs dock den arbetsbesparande avlastningen för domstolarna när det gäller ansvaret för utredningen och den stärkta rättssäkerhet som tvåpartsprocessen avsågs medföra.
 
De enskildas processföring blir oförutsebar när domstolarna inte anser sig vara bundna till de omständigheter och grunder som åberopats av den offentliga motparten. På längre sikt kan även mer grundläggande nackdelar uppstå genom att förtroendet för rättsväsendet minskar och domstolarnas opartiskhet ifrågasätts.
 
Enligt min mening kan de måltyper som nu diskuterats, mål om offentlig upphandling och skattemål, med fördel handläggas som rena tvåpartsmål. Då ska ansvaret för utredningen ligga på parterna och rättens avgörande av mål ska grundas på de omständigheter som parterna uttryckligen har åberopat i målet.
 
Eftersom rättstillämpningen i underinstanserna dessvärre inte är enhetlig i detta avseende bör det övervägas förtydliganden i den aktuella materiella lagstiftningen.
 
Johan Linder Säverman, Wistrand Advokatbyrå, johan.linder@wistrand.se, 08-50 72 00 17