Går allt enligt (detalj)plan?

Hur ska man tolka en detaljplan? Det är nog en fråga som ofta ställs hos kommuner, länsstyrelser, domstolar och andra myndigheter eftersom rådande lagstiftning ger utrymme för tolkning. Med tanke på att Sverige har 290 kommuner som var och en upprättar detaljplaner och beslutar om bygglov är det inte förvånande att tolkningar inte alltid är likalydande. Så hur ska man tolka detaljplaner och hur reglerar de bygglov? Nedan beskrivs översiktligt hur kommuners plan- och bygglovsarbete fungerar. Därtill presenteras några exemplifierande avgjorda bygglovsmål.

I Sverige kan detaljplaner enbart upprättas av kommuner. Detta är ett uttryck av kommunernas planmonopol vilket ofta anses utgöra grunden i kommuners självbestämmande. Varje kommun måste enligt lag ha en byggnadsnämnd vilken oftast ansvarar för detaljplaneläggning enligt delegation. När en detaljplan blivit antagen gäller den, om inget annat bestämts, på obestämd tid, fram till det att den ändras genom ett nytt förfarande eller upphävs. Byggnadsnämnderna har även till uppgift att avgöra om inkomna bygglovsansökningar kan beviljas bygglov. I de fall bygglov söks inom ett detaljplanerat område ställs krav på att byggnaden är förenlig med gällande detaljplan, vilket följer av Plan- och bygglagen (2010:900) (”PBL”). Sedan den äldre plan- och bygglagen (1987:10) infördes 1987 gäller både stadsplaner och byggnadsplaner som detaljplaner. Nybyggnation ska även vara förenlig med så kallade anpassningskrav för att få lov. Anpassningskraven ska beaktas generellt vid utformningen av bebyggelse och är tillämpliga även vid ändring eller komplettering av befintliga bebyggelsemiljöer. Kraven innebär att byggnader ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bland annat stads- och landskapsbilden och platsens kulturvärden. Krav på hänsyn till miljömässiga värden som har kommit till uttryck i en antagen plan eller i ett bevarandeprogram ska ha särskild tyngd i bedömningen.

Bygglov kan i vissa fall medges även om den tänkta byggnationen avviker från bestämmelser i detaljplan. Det gäller då att avvikelsen från detaljplanebestämmelsen är ”liten” och förenlig med planens syfte. Bestämmelser i detaljplaner sätter genom regleringen gränser för vilken typ av bebyggelse som kan medges bygglov. Processen att ta fram en detaljplan innebär ett omfattande arbete och processer pågår ofta under flera år. När en detaljplan väl har antagits gäller den potentiellt flera decennier. På grund av detaljplaners beständighet och begränsningar för byggande är det viktigt att bestämmelserna i nya detaljplaner får de följder som avsetts. Det är även av stor vikt att detaljplaner är tydliga så att byggnadsnämndens tolkningsarbete underlättas.

Beslut efter tolkning av vilka byggnationer och utformningar som är förenliga med detaljplanebestämmelser ger som bekant ofta upphov till oenigheter och rättsprocesser. Inte minst har frågan om vad som enligt PBL kan anses vara en så kallad ”liten avvikelse” och på vilka grunder man kan avgöra om ett bygglov avviker från detaljplanens syfte ofta varit uppe på domstolsnivå. Hur tolkningen ska göras är inte bestämt i lagregleringar. Enligt praxis bör frågan inte bedömas utifrån absoluta mått och tal utan bör ses i förhållande till samtliga föreliggande omständigheter i det aktuella fallet. Eftersom verkligheten minst sagt erbjuder en stor mängd möjliga omständigheter kan utfallet av tolkning bli verkligt varierat.

Exempel ur praxis från Mark- och miljööverdomstolen 2019

Nedan följer exempel på mål från Mark och miljööverdomstolen (”MÖD”) där olika bedömningar gjorts och som ger en föraning om hur domstolar och myndigheter kan komma att tolka liknande fall i framtiden.

I målet P 8784-18, av den 2 september 2019 beslutade MÖD att fastställa en kommuns beslut om bygglov. I målet hade bygglov sökts för en förråds- och lagerbyggnad på en skärgårdsö med äldre bebyggelse, inom ett område som enligt detaljplan enbart får användas industriellt eller jämförligt ändamål. Området var utsett till kommunalt bevarandeområde. Bygglovet från kommunen hade överklagats med motiveringen att det visserligen var förenligt med detaljplan, men inte uppfyllde anpassningskraven då byggnationen bland annat skulle ha negativ inverkan på kulturvärden. Till skillnad från vad Länsstyrelsen och Mark- och miljödomstolen kommit fram till ansåg MÖD att byggnaden uppfyllde anpassningskraven, och skriver att en byggrätt som medges i en plan anses inte få begränsas av anpassningskravet (här hänvisas till målen RÅ 1993 ref. 59 I och II samt MÖD 2015:26).[1] Bygglov kunde därmed ges.

I målen MÖD P 3431-18 och P 3438-18, båda av den 15 maj 2019, syns resultatet av vilka effekter val av begrepp i en detaljplan kan få:

I målen var det frågan om två överklagade bygglov till flerbostadshus med fem lägenheter i varje på två olika fastigheter i en kommun. I planbeskrivningen framgick att planens syfte var att ”tillåta en permanent villabebyggelse”. Byggnaderna i området fick ha högst två våningar och skulle vara ”friliggande”. Vidare angavs i planbeskrivningen att det inte fanns någon bestämmelse som begränsade antalet lägenheter och att en byggnad kunde innehålla fler än en lägenhet. MÖD gick i målet till botten med hur bestämmelsen om ”friliggande hus” skulle tolkas. MÖD kom fram till att ingenting talar för att termerna ”friliggande” avser något annat än egnahems- och villabebyggelse. Egnahems- och villabebyggelse får enligt MÖD i normalfallet anses avse en- till tvåbostadshus, med reservation för att bostadshus kan inrymma flera lägenheter och ändå visuellt uppfattas som egnahems- eller villabebyggelse. Eftersom den aktuella detaljplanens uttalade syfte var att tillåta en permanent villabebyggelse så talade det enligt MÖD starkt för att det som i planen avsetts med ”friliggande” var just egnahems- och villabebyggelse. Skrivningen att det inte finns någon bestämmelse som begränsar antalet lägenheter skulle enligt MÖD läsas i ljuset av planens syfte.

Den i målet ansökta utformningen med fem lägenheter i två plan ansågs inte utgöra någon egnahems- eller villabebyggelse och inte heller visuellt kunna uppfattas som sådan. Flerbostadshusen kunde därför inte anses vara friliggande och därmed ansågs inte byggloven vara förenliga med detaljplanen. Det var inte frågan om en liten avvikelse och därför upphävdes kommunens beslut om bygglov.

I ett annat mål, MÖD P 8907-18 av den 25 juni 2019 behandlades frågan om byggnation av ett mindre gästhus var förenlig med rådande detaljplan. Enligt huvudregeln i planbestämmelsen fick avståndet mellan byggnader på samma tomt inte vara mindre än 12 meter. Enligt planbeskrivningen fick byggnadsnämnden dock, om det inte fanns hinder ur brandsäkerhetssynpunkt, medge ett mindre avstånd, dock inte under nio (9) meter. Byggnadsnämnden fick enligt planbestämmelser därutöver, om ett ändamålsenligt bebyggande främjas, medge ett mindre avstånd mellan ett mindre uthus och en huvudbyggnad. I fallet var avståndet mellan gästhuset och huvudbyggnaden fem (5) meter. MÖD konstaterade att byggnationen stred mot detaljplanebestämmelserna då byggnaden skulle ligga för nära närmsta byggnad. MÖD konstaterade dock att man i bedömningen ska se till alla föreliggande omständigheter. Då det av bygglovsritningarna framgick att det i detta fall inte var möjligt att placera gästhuset så att kravet på avstånd mellan byggnader kunde uppfyllas, samt att planbestämmelsernas skrivelse om mindre uthus och främjande av bebyggelse, bedömde MÖD dock att gästhusets placering kunde godtas som en liten avvikelse som var förenlig med detaljplanens syfte. Gästhuset beviljades lov.

Ett exempel på där en avvikelse inte bedömdes vara en liten avvikelse visades i målet MÖD P 10820-18 av den 25 juni 2019. I målet var det frågan om uppförande av enbostadshus med komplementbyggnad. Den byggnad för vilken bygglov söktes avsågs uppföras över två fastighets gränser. Av detaljplanen framgick att bara friliggande hus tilläts och att byggnad skulle placeras minst 4,5 meter från tomtgräns. Enligt MÖD kunde inte planbestämmelserna förstås på annat sätt än att byggnader inte fick placeras över fastighetsgränser såsom ansökan om bygglov var utformad. Av planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen framgick vidare att detaljplanen skulle utgöra underlag för fastighetsbildning på så sätt att de två fastigheterna tillsammans ska bilda en ny fastighet. Eftersom någon sådan fastighetsbildning inte hade genomförts innebar det att den sökta åtgärden stred mot planen. Avvikelsen bedömdes vare sig vara liten eller förenlig med planens syfte. Av detta skäl saknades enligt MÖD förutsättningar att ge bygglov.

De ovan refererade målen är exempel där vi ser hur olika omständigheter och tolkningar givit olika utfall i domstol. Målen visar att tolkning av detaljplanebestämmelser är komplext och att det är svårt att förutse MÖD:s tolkning i de enskilda fallen. För den som arbetar med plan- och byggfrågor är det därför en god idé att följa den praxis som utvecklar sig på området. Då utformning av detaljplaner med plankartor och planbeskrivningar samt bygglovsansökningar och andra parametrar i denna typ av ärenden ofta behöver tolkas är upprättandet av dem ett arbete som behöver utföras med stor noggrannhet där man behöver välja sina ord för att de begränsningar och möjligheter man önskar uppnå ska få genomslag.

Caterina Carreman, advokat
caterina.carreman@foyen.se

Annika Carlsson, biträdande jurist
annika.carlsson@foyen.se

[1]Byggrätt= den reglerade omfattning av en byggnadsåtgärd som en detaljplan medger (MÖD 2015:26)