Nya rättsfall från MÖD; Skogsägare får ersättning när avverkning inskränks p.g.a. artskyddsförordningen

EU-domstolen meddelade den 4 mars 2021 dom i de så kallade ”Skydda skogen” målen (mål C 473/19 och mål C 474/19). Foyen har skrivit en artikel som beskriver målen och deras innebörd för rättstillämpningen i Sverige, du kan hitta den här ->>

I artikeln nämns att regeringen hade tillsatt en utredning (M 2020:03) för att se över artskydds­förordningen. Utredningen resulterade i SOU 2021:51, ”Skydd av arter - vårt gemensamma ansvar”, som publicerades den 10 juni 2021 och som gav ett antal förslag på ändringar i miljöbalken som föreslås träda i kraft den 1 juli 2022.

Syftet var att se över fridlysnings­bestämmelserna och på så sätt säkerställa att de bidrar till ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd, att se över att bestämmelserna är förenliga med Sveriges EU-rättsliga åtaganden samt att analysera och klarlägga hur långtgående skydd EU-rätten kräver. Stort fokus skulle även ligga på att ta fram förslag om ersättningsbestämmelser.

Bestämmelser om ersättning saknas helt i artskyddsförordningen idag, vilket lett till en hel del domstolsprocesser när avverknings­rätt i skogsbruket vägrats. Två av dessa avgjordes av Mark- och miljööverdomstolen den 22 december 2021, mål nr M 7888–19 och mål nr M 7293–20.

Nya rättsfall från Mark- och miljööverdomstolen

Mål nr M 7888–19 handlar om ett jord- och skogsbruksbolag som 2015 anmälde en planerad föryngringsavverkning till Skogsstyrelsen omfattande 17,4 hektar. Inom området fanns emellertid en tjäderpopulation, vilket ledde till att Skogsstyrelsen förbjöd all avverkning inom det anmälda området. Som skäl för beslutet angav Skogsstyrelsen att avverkning var förbjuden enligt 4 § artskyddsförordningen, eftersom en avverkning riskerade att skada eller förstöra tjädrarnas fortplantningsområden eller viloplatser. Beslutet gällde omedelbart, även om det överklagades, men Skogsstyrelsen angav att det inte skulle gälla om länsstyrelsen lämnade dispens från artskyddsbestämmelserna för åtgärden i fråga.

Bolaget överklagade beslutet till mark- och miljödomstolen som i dom den 4 januari 2018 (mål nr M 4634–17) avslog överklagandet. Domen vann laga kraft. Länsstyrelsen i Uppsala län beslutade den 27 augusti 2018 att avslå Hargs Bruks ansökan om dispens enligt 14 § artskyddsförordningen. Även det beslutet vann laga kraft.

Bolaget valde då att stämma staten genom Kammarkollegiet med ett yrkande om ersättning för det intrång som bolaget ansåg att Skogsstyrelsens beslut inneburit i bolagets verksamhet. Mark- och miljödomstolen gick på bolagets linje och förpliktade staten att ersätta bolaget med 3 392 000 kr. Denna dom överklagades av Kammarkollegiet och hamnade därmed för prövning i Mark- och miljööverdomstolen.

I mål nr M 7293–20 handlade det istället om två fastighetsägare som 2015 respektive 2016 anmälde planerade föryngringsavverkningar till Skogsstyrelsen. Även dessa fastighetsägare hade tjäder inom området som skulle avverkas. Skogsstyrelsen förelade fastighetsägarna att vidta försiktighetsåtgärder vid avverkningen. Detta då Skogsstyrelsen ansåg att föryngringsavverkningen var förbjuden enligt 4 § artskyddsförordningen, eftersom den skulle innebära att tjäderns fortplantningsområde eller viloplatser kunde skadas eller förstöras samt att arten kunde störas under parnings- och uppfödningsperioder. Skogsstyrelsen bedömde dock att en avverkning skulle kunna genomföras utan att komma i strid med artskyddsförordningen, förutsatt att ett antal försiktighetsmått vidtogs. Även här gällde beslutet omedelbart, även om det överklagades.

Fastighetsägarna överklagade beslutet, men det fastställdes slutligen av Mark- och miljööverdomstolen i dom av den 20 december 2018 (mål nr 10104–17). Fastighetsägarna gick därefter vidare och stämde staten genom Kammarkollegiet, precis som jord- och skogsbruksbolaget i mål nr M 7888–19 ovan.

Mark- och miljödomstolen fann i detta mål, till skillnad från i mål nr M 7888-19 ovan, att staten inte var ersättningsskyldig. Den menade att Skogsstyrelsens beslut inte inneburit någon inskränkning i den pågående markanvändningen, eftersom det av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken – vilka preciseras genom artskyddsförordningen – följer att de aktuella försiktighetsmåtten måste vidtas vid avverkningen samt att det förhållandet att en myndighet genom beslut meddelar vad som bör iakttas för att fastighetsägare ska undvika att begå ett miljöbrott, inte kan ligga till grund för rätt till ersättning.

Frågan på Mark- och miljööverdomstolens bord blev således i båda målen huruvida ett beslut grundat på artskyddsförordningen kan ge rätt till ersättning.

Resonemanget i Mark- och miljööverdomstolen

Kammarkollegiet ansåg att staten inte är ersättningsskyldig, eftersom det redan av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, som preciseras genom artskyddsförordningen, följer att avverkningen i det första målet inte är tillåtlig och i det andra målet att försiktighetsmåtten måste vidtas vid avverkningen för att avverkningen ska vara tillåtlig. Kammarkollegiet menade att Skogsstyrelsens beslut därmed inte innebar någon inskränkning i den pågående markanvändningen, eftersom en förutsättning för ersättning är att markanvändningen är lagenlig.

Mark- och miljööverdomstolen konstaterar i målen att Kammarkollegiet förvisso har rätt i sin ståndpunkt att en förutsättning för ersättning är att markanvändningen är laglig, men går därefter vidare med en redogörelse av de rättsliga förutsättningarna för ersättning och vad som tidigare sagts i ämnet i förarbeten och praxis.

Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att det inte finns någon uttrycklig bestämmelse om ersättning som gäller om markägaren har nekats en dispens från ett förbud eller föreläggande enligt artskyddsförordningen. I artikel 17 i EU-stadgan finns emellertid en reglering om ersättning vid inskränkningar i egendomsskyddet.

Domstolen konstaterar även att rätt till ersättning vid ingrepp från det allmänna är grundlagsreglerat i 2 kap. 15 § regeringsformen. Där framgår att vars och ens egendom är tryggad och ingen ska behöva tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Ersättning ska enligt andra stycket ges ut om det allmänna inskränker användningen av någons mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Beträffande inskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds-, eller säkerhetsskäl ska istället enligt tredje stycket gälla det som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.

Mark- och miljööverdomstolen diskuterar därefter huruvida det aktuella avverkningsförbudet har sin grund i naturvårdsskäl eller i miljöskyddsskäl. För det fall förbudet sker av miljöskyddsskäl krävs ett uttryckligt lagstöd (rätten till ersättning på grund av beslut enligt miljöbalken regleras i 31 kap. miljöbalken). Övervägande skäl talar enligt Mark- och miljööverdomstolen för att avverkningsförbudet är en inskränkning som sker av naturvårdsskäl, och att ett beslut grundat på artskyddsförordningen typiskt sett är betingat av naturvårdsskäl. Domstolen menar emellertid att detta ställningstagande inte har någon omedelbar betydelse för bedömningen av Kammarkollegiets invändning om att endast en inskränkning i en lagenlig verksamhet kan ge rätt till ersättning, eftersom invändningen kan göras gällande inte bara i förhållande till 31 kap. miljöbalken, utan också i förhållande till den grundlagsreglerade rätten i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen i de delar som är relevanta i de nu aktuella fallen.

Mark- och miljööverdomstolen går vidare med att förklara att såväl frågan om hur långt kravet på lagenlighet för ersättning sträcker sig, som frågan om rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar med stöd av artskyddsförordningen, är omdiskuterade och har behandlats av ett par statliga utredningar vardera.

Vad gäller lagenlighetskravet har särskilt uppmärksammats hur det förhåller sig till situationen att en från början lagenlig verksamhet kommer i konflikt med en senare tillkommen reglering eller till situationen att senare inträffade omständighet gör att en pågående markanvändning kommer i konflikt med en gällande reglering.

Inför miljöbalkens införande anförde lagrådet i sitt yttrande över miljöbalksförslaget att det inte fanns någon tydlig vägledning om vad som ska gälla i en situation när markanvändningen inte strider mot någon norm när den påbörjas men då en senare tillkommen reglering gör så att markanvändningen blir olaglig (prop. 1997/98:45 del 2 s. 514).

Vad gäller frågan om rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar med stöd av artskyddsförordningen nämner domstolen att artskyddsutredningen (M 2020:03) lämnade ett förslag om detta, men att den även konstaterade att det med stor sannolikhet finns beslut till följd av artskyddsbestämmelserna som redan i dag bör kunna medföra rätt till ersättning med stöd regeringsformen. Utredningen nämner som exempel beslut som i praktiken motsvarar ett områdesskydd, i den mån beslutet inskränker fastighetsägarens förfoganderätt på ett sätt som innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning (SOU 2021:51 s. 735 f. och 1177 ff.).

Frågan har också behandlats i rättsfallet NJA 2014 s. 332. Där hänvisar Högsta domstolen till regeringsformen och den allmänna rättsgrundsatsen om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar. Domstolen anför att inskränkningar av bland annat miljöskyddsskäl som regel inte ger rätt till ersättning men att ersättning kan utgå om inskränkningen beror på omständigheter som ligger utanför den enskildes kontroll och drabbar denne särskilt hårt. Domstolen förtydligar dock att det förutsätter att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras eller att en betydande skada uppkommer för markägaren.

Mark- och miljööverdomstolen menar i de nu aktuella rättsfallen att det inte finns någon anledning att ett motsvarande resonemang inte också skulle kunna tillämpas på inskränkningar som sker av naturvårdsskäl med stöd av artskyddsförordningen.

Med stöd av ovannämnda förarbetsuttalanden och Högsta domstolens avgörande anser Mark- och miljööverdomstolen att ersättningsskyldighet, trots lagenlighetskravet, bör kunna föreligga när ett beslut enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken grundar sig på de allmänna hänsynsreglerna eller på artskyddsförordningen, om omständigheterna som ligger till grund för beslutet ligger utanför den enskildes kontroll och beslutet drabbar denne särskilt hårt, t. ex. genom en betydande skada.

Sammanfattande analys

Mark- och miljödomstolens dom medför alltså ett tydliggörande av att det finns en rätt till ersättning för de fastighetsägare som drabbas av kostsamma begränsningar med anledning av beslut som tas med artskyddsförordningen som grund. Detta får ses som mer aktuellt än någonsin med anledning av avgörandena i ”Skydda skogen”. Sedan blir det en bedömning i det enskilda fallet av huruvida omständigheterna som ligger till grund för beslutet ligger utanför den enskildes kontroll och beslutet drabbar denne särskilt hårt.

Mark- och miljööverdomstolens bedömning stämmer väl överens med vad utredningen i SOU 2021:50 kommit fram till. Utredningen konstaterade att det idag saknas en ersättningsrätt kopplad till artskyddsförordningen. Detta kan, vilket även Mark- och miljööverdomstolen konstaterat, motiveras med att det endast är laglig markanvändning som kan betraktas som pågående markanvändning.

Utredningen kommer dock också i den aktuella frågan fram till att det trots detta finns ett utrymme för ersättning i 2 kap. 15 § regeringsformen andra stycket i den mån förelägganden och förbud med stöd av artskyddsförordningen i praktiken handlar om områdesskydd som avsevärt försvårar pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten.

Utredningen har utifrån detta föreslagit ett tillägg till 31 kap. 4 § i miljöbalken om att en dispens som har förenats med särskilda villkor eller en nekad dispens kan ge rätt till ersättning till en fastighetsägare om det innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Om utredningens förslag leder till författningsändringar kommer vi alltså att se en uppdaterad lagstiftning som går i linje med nu meddelad praxis och som förhoppningsvis kommer att innebära en större rättssäkerhet för den enskilde fastighetsägaren. Som läget är nu måste ju fastighetsägaren stämma staten för att få ersättning, vilket är en föga tillfredsställande ordning.

Har du frågor om artskyddsförordningen eller vad som gäller för just din verksamhet är du välkommen att höra av dig!

Pia Pehrson, Advokat och delägare
pia.pehrson@foyen.se

Tomas Fjordevik, Advokat
tomas.fjordevik@foyen.se

Isabel Andersson, Biträdande jurist
isabel.andersson@foyen.se