Efterlängtat klargörande från MÖD avseende tillämpningen av miljöbalkens försämringsförbud för vattenmiljö

Bakgrund

Ragn-Sells Treatment & Detox AB (Ragn-Sells) sökte hos Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt (MMD) tillstånd för behandling av avfallsaskor, främst från avloppsslam. Genom behandlingen skulle storskalig återvinning av fosfor och metaller kunna ske.

MMD avslog den 14 december 2021 (mål nr M 3275-22) ansökan med beaktande av försämringsförbudet i 5 kap. 4 § miljöbalken. Den sökta verksamheten skulle innebära dels en otillåten försämring av vattenmiljön, dels ett äventyrande av uppnåendet av beslutade miljökvalitetsnormer (MKN) för vatten. Detta trots att utsläppen av koppar, arsenik, zink (så kallade särskilda förorenade ämnen, SFÄ) och kvicksilver (ett så kallat prioriterat ämne) till vattenförekomsten skulle vara av försumbar betydelse. MMD fäste bland annat vikt vid att vattenförekomsten redan var hårt belastad.

Domen överklagades av Ragn-Sells till Mark- och miljööverdomstolen (MÖD).

MÖD:s avgörande

MÖD konstaterar i sin dom meddelad den 25 oktober 2023 (mål nr M 692-22) att försämringsförbudet i 5 kap. 4 § miljöbalken i detta fallet inte utgör ett hinder för tillstånd. Målet återförvisas därmed till MMD för fortsatt handläggning.

Domen klargör flera intressanta frågor avseende försämringsförbudet, däribland: 1) Är lägsta klassen för särskilda förorenenande ämnen (SFÄ) måttlig status? 2) Är varje utsläpp otillåtet när status är i lägsta klassen?

På den första frågor konstaterar MÖD att måttlig status för SFÄ är den lägsta klassen. Vattendirektivet öppnar upp för att medlemsländerna själva ska kunna identifiera ämnen som SFÄ och dess värden (inom ekologisk status finns klasserna hög, god, måttlig, otillfredsställande och dålig status). Sverige har emellertid valt att inte reglera några av de sämre klasserna i form av otillfredsställande eller dålig för SFÄ, varför måttlig status enligt domstolen utgör den lägsta statusen. Utgångspunkten när lägsta status föreligger är att varje försämring är otillåten. Det klargjordes av EU-domstolen i Weserdomen (mål C-461/13, dom av den 1 juli 2015).

Gällande den andra frågan bedömer MÖD att trots att lägsta status föreligger är det fråga om en otillåten försämring först när verksamheten medför en förutsägbar höjning av koncentrationen av aktuella SFÄ vid någon representativ övervakningsstation. MÖD anser att så inte är fallet här. Det rör sig om begränsade utsläpp och dessutom finns det möjlighet att efter en prövotid genom villkor närmare reglera utsläppen från verksamheten. Utsläppen kan enligt MÖD inte heller innebära ett äventyrande enligt 5 kap. 4 § miljöbalken.

Vad gäller äventyrande klargör MÖD emellertid att det finns ett ganska stort utrymme för att tillåta verksamheter som i och för sig innebär påfrestningar för arbetet att förbättra vattenmiljön eller gör det svårare att uppnå rätt kvalitet. Det avgörande måste vara att även om verksamheten tillåts, med de villkor som kan behövas och med hänsyn till att det finns utrymme att vidta andra åtgärder för att kompensera för försvårandet som tillåtandet medför, fortfarande bedöms vara möjligt att uppnå rätt kvalitet på vattenmiljön.

Kvicksilver är i aktuell vattenförekomst klassad till ”uppnår ej god status” och dessutom finns undantaget mindre strängt krav. Det är ett undantag som är likalydande för vattenförekomster i hela Sverige och som har införts då det inte är tekniskt möjligt att sänka nivåerna av kvicksilver till god status. MMD ansåg vid sin prövning att åtgärder först behöver vidtas innan ytterligare tillskott av kvicksilver kan ske. Undantaget i sig skulle enligt MMD inte heller innebära att man kan tillföra mer kvicksilver. MÖD däremot klargör att ytterligare utsläpp av kvicksilver kan ske så länge det inte är fråga om en förutsägbar höjning av koncentrationen av kvicksilver i biota, eller i övrigt utgör ett äventyrande enligt MÖD:s beskrivning av hur begreppet ska tolkas.

Foyens analys

Sammanfattningsvis är MÖD:s klargörande i frågor gällande miljökvalitetsnormer för vatten och specifikt tillämpningen av försämringsförbudet mycket viktiga eftersom rättstillämpningen under de senaste åren har saknat stringens. Försämringsförbudet i 5 kap 4 § miljöbalken utgör en tillåtlighetsfråga i tillståndsprocesser, varför en klar och entydig rättstillämpning har stor betydelse. Genom avgörandet blir utgångspunkten att en otillåten försämring föreligger först när det är fråga om en förutsägbar höjning av koncentrationen (i målet koppar, arsenik och zink) vid en representativ övervakningsstation. Utsläpp som inte resulterar i en sådan förutsägbar höjning kan således tillåtas.

Om MMD:s dom stått fast hade nollutsläpp till vatten varit ett krav i situationer där måttlig status råder inom klassade SFÄ. Gällande kvicksilver och andra prioriterade ämnen med ett mindre strängt krav skulle MMD:s dom även här kräva i princip nollutsläpp. Ett sådant scenario hade resulterat i drastiska konsekvenser, inte minst för alla de aktörer som likt Ragn-Sells satsar stort på att genomföra nya hållbarhetsprojekt med stor klimatnytta. Vidare ser Foyen positivt på att MÖD intar ett pragmatiskt synsätt genom att belysa och väga in att det faktiskt finns en möjlighet för domstolen att i detalj reglera en verksamhets utsläpp genom villkor (även om de slutliga villkoren i målet föregås av en prövotid).

Har du frågor som rör tillåtlighets- och tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet? Välkommen att kontakta oss på Foyen.