Åtta förslag för att effektivisera framtidens polis

Svensk polis är för närvarande föremål för omfattande kritik från såväl Regeringen som media och allmänheten. En del av kritiken är befogad, medan annan kritik tar sig närmast absurda former. Under de gångna åren har vi på olika sätt och i olika sammanhang försökt att debattera förutsättningarna för en effektiv polisverksamhet. Detta arbete har lett fram till åtta konkreta och konstruktiva förslag för att effektivisera framtidens polis.

1) Inrätta en ny brottsutredningsmyndighet
Under de senaste åren har Regeringen varit öppet missnöjd med vad polisverksamheten levererar. Det har sin grund i att polisen redovisar dåliga resultat trots stora förstärkningar. Kritiken delas av bl.a. Statskontoret, men även av Polisförbundet som i en debattartikel för ett år sedan konstaterar att ”polisverksamheten saknar ledning och styrning”.

Trots stora resurstillskott verkar högarna av icke påbörjade utredningar att öka samtidigt som brottsuppklaringen minskar, en ekvation som aldrig gått ihop och som nu verkar ha förvärrats, antagligen för att brotten blir grövre och mer svårutredda. Situationen blir inte enklare av att rikspolischefen själv medger att kåren är både ung och oerfaren och samtidigt "inte så intresserad" av att jobba med utredningsverksamheten.

Sedan förstatligandet av polisen har det varit en ständig kamp för polischeferna att försöka balansera de två icke kommunicerande ”poliskärlen”, ordning och krim (O och K). Numera har beteckningarna ändrats men andemeningen är densamma; två mycket skilda verksamheter. Problematiken förvärras också av det samtidigt pågått en ständig kamp inom polisens brottsutredningsverksamhet, mellan poliser och civilanställda. På många ställen har verksamheten infekterats svårt av dessa revirstrider; poliser värnar om sina tjänster och civilanställda, både akademiker och icke-akademiker, menar att är väl så skickade att utreda brott som poliser. Strider som dessa förvärras av att de sker inom ramen för ett statligt monopol; åklagarna kan ju inte gå till ”grannfabriken” och processa sina utredningar.

Många polischefer och polisiära mellanchefer vet att civilanställda många gånger är väl så skickade som poliser att utreda mängdbrott men på grund av ”polismonopolet” så kommer organisationen aldrig vidare med att själv försöka lösa ut en fråga som denna. Den politiska nivån har aldrig tagit i denna problematik. Istället har man förvärrat den genom att efterhand alltmer generöst tillåta att brottsanmälningar inte utreds, av en mängd olika skäl, inklusive ekonomiska. Detta har medfört att en allt större del av själva brottsbeivrandet har hamnat utanför våra domstolar; att med de små stegens tyranni flytta bort allt mer från domstolarnas ansvarsområde blir förstås farligare allt efterhand – frågan är därför om den gränsen redan är nådd?

Ytterligare en infekterad strid har förts sedan förstatligandet inom detta område. Det handlar huruvida polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten som ska leda förundersökningarna, alltså se till att brottsutredningsverksamheten kan bedrivas så effektivt som möjligt. Striden har böljat men polisen har oftast stått som segrare och därigenom fått allt större befogenheter inom detta område. I stora polismyndigheter har förundersökningsledarskapet delegerats långt ner i organisationen, inte minst som ett led i lönekampen. Det brukar heta att "ett delat ledarskap är inget ledarskap" och det ligger mycket i detta uttryck. Detta i förening med att det är polisens mellanchefer som "chefar" över polisutredarna, och inte åklagarna trots att dessa har det yttersta ansvaret för utredningarna, visar ytterligare på svårigheterna.

Under flera år efter millennieskiftet hade en mycket kompetent utredning, Beredningen för Rättsväsendets Utveckling (BRU) ansvaret för att komma med förslag på effektiviseringar inom brottsutredningsområdet. Utredningen producerade ett antal utredningar med förslag till förbättringar och effektiviseringar. Mycket har genomförts men den hetaste potatisen, att försöka ensa förundersökningsledarskapet på en hand, har ingen vågat ta i. I betänkandet En ny uppgiftsfördelning mellan polis och åklagare SOU 2005:84 beskrev BRU problemet i ett nötskal (s.22): ”enligt vår bedömning finns det avgörande nackdelar med den organisationsstruktur som finns idag och som innebär att polisen efter egen bedömning ställer resurser till förfogande för den brottsutredning som åklagaren leder. Vi menar att det hade varit bättre om polis och åklagare på lokal nivå tillhört samma organisation, på liknande sätt som i Danmark och Norge. En sådan organisationsform skulle leda till att polisen och åklagarna kunde arbeta efter samma prioriteringar. Vi anser därför att den gemensam organisation för polis och åklagare skulle skapa bäst förutsättningar för ett effektivt brottsutredningsarbete. Enligt våra direktiv omfattas inte frågan om polis och åklagare bör inordnas i samma organisation av uppdraget. Vi är därmed förhindrade att föreslå den lösning som enligt vår mening skulle skapa de bästa förutsättningarna för ett effektivt brottsutredningsarbete. De förslag vi lägger fram utgår därför från att någon sammanläggning av polis- och åklagarorganisationen inte ska ske…”.

Vi menar att dessa erfarenheter inte längre kan nonchaleras. Frågan om att effektivisera brottsutredningsverksamheten inom polisen hänger intimt ihop med hur förundersökningsledarskapet kan bedrivas. Samtidigt borde man en gång för alla försöka avskaffa kravet på att åklagarna ska vara ”objektiva” vid sina bedömningar. Detta har ställt till en massa onödigt trassel. En förstärkt förundersökningsledning borde innebära en stor fördel för samhället, men samtidigt måste man självklart se till att advokaterna har resurser att ta tillvara de misstänktas rättigheter på bästa sätt. Vi ser ingen motsättning i detta utan tror att det ytterst också gynnar de som drabbas av brott.

2) Låt Försäkringskassan och andra myndigheter ha egna utredare
Enligt vår mening bör det därför snarast utredas hur en sådan effektivisering skulle kunna gå till. I det sammanhanget måste också utredas hur alla de brottsutredningar som handlar om brott mot våra gemensamma trygghetssystem ska hanteras. Vi tänker på brott som upptäcks av Försäkringskassan och andra viktiga myndigheter. Dessa brott blir ofta liggande länge utan åtgärd hos polissystemet eftersom de inte anses tillräckligt ”prioriterade”. Det handlar om brott som kan sätta tilltron till systemen i gungning, t.ex. vissa bedrägerier som tömmer systemen på stora mängder pengar, vissa arbetsmiljöbrott m.fl. I sammanhanget kan noteras att fiskala brott, alltså där staten tappar skatteinkomster, utreds av skattemyndighetens egna utredare. Det är hög tid att fundera på om sådana andra viktiga myndigheter också ska ha sina egna brottsutredare eller om man i vart fall inte också måste säkerställa att det i en moderniserad utredningsapparat finns kompetens och resurser nog för att utreda dessa brott.

Ett näraliggande område är brotten mot miljön och jaktbrotten; här handlar det om att kunna säkerställa folkhälsan eller att kunna upprätthålla en statlig rovdjurspolitik; då duger det inte att sådana frågor i praktiken kan avgöras av om det finns en enskild brottsutredare någonstans som tar tag i utredningen, annars läggs den på hög. Även i dessa fall måste utredningsresurser säkras, antingen i en moderniserad utredningsmyndighet eller hos de berörda myndigheterna själva. Det beskrivna handlar ytterst om hur polisens brottsutredningsverksamhet är organiserad varför en utredning om polisens organisation inte kan förbi gå den.

3) Inför fler civila specialister
Vid den översyn av polisens organisation som pågår just nu är det viktig att fundera över kompetens och resurser; här har rikspolischefen nyligen beskrivit sin syn beträffande bl.a. större inslag av civila specialister.

Lika självklart blir det att fundera över hur en sådan här föreslagen ny myndighet ska organiseras; det ligger nära till hands att föreslå en ny myndighet som hanterar alla åklagarledda förundersökningar, medan polisen själv även fortsättningsvis tar ansvaret för de s.k. mängdbrottsutredningarna. Med en sådan uppdelning blir det lättare för regeringen att bedöma resurs- och kompetensbehoven för att säkerställa att i princip samtliga brottsutredningar blir processade på ett professionellt sätt och inom givna tidsramar. Efterhand får erfarenheterna visa om man ska gå ännu längre och föreslå att hela den samlade brottsutredningsverksamheten mår bäst av att ligga i en sådan ny myndighet, helt utanför polisorganisationen.

Sådana förslag leder naturligtvis till en massa svåra frågor om bemanning och kompetens för att undvika dubbelarbete och förändringen går heller inte att genomföra över en natt. Med en sådan ny myndighet kommer mycket av brottsutredningsverksamheten att utföras av civila specialister, vilket innebär att den exklusiva poliskompetensen istället kan användas huvudsakligen i uniformerad tjänst, ute hos medborgarna - där den är mest efterfrågad och i princip oersättlig.

4) Gör SÄPO till en civil underrättelsemyndighet
Under många år och i många olika utredningar har staten funderat på vilka frågor som SÄPO ska ha ansvaret för. Vi menar, med hänvisning till bl.a. ovan nämnda diskussion om makt och styrning av polisväsendet, att det nu är dags att på allvar fundera på om Sverige skulle vara betjänt av en helt civil underrättelsetjänst istället för ett SÄPO som mer och mer avlövats sin polisiära kompetens. De resterande poliserna borde med fördel överflyttas till Rikskriminalpolisen och där bli ett värdefullt tillskott bl.a. vad gäller kompetensuppbyggnaden inom hela personsäkerhetsområdet.

Statsnyttan måste gälla i detta fall: Kalla kriget är slut, den organiserade brottsligheten trycker på, teknikutvecklingen särskilt inom IT-området går med raketfart, lagstiftningen blir allt svårare att hantera både ur ett EU- och integritetsperspektiv m.m. Den öppna polisorganisationen har haft stora svårigheter att få till och implementera en underrättelseverksamhet värd namnet; polisrollen ställer till problem med krav på handling, minutoperativa beslut, spaning och handlingskraft istället för långdraget och mycket detaljstyrt kontorsarbete bakom datorerna med stora mått av genomgång av öppna källor som är helt oglamorösa. Kanske kan en framtida civil underrättelsetjänst, som inte behöver fundera t.ex. på frågor om att inleda förundersökning och upprätthålla en polisroll, också försörja den framtida öppna polisen med de underrättelser som den organisationen behöver för att kunna bekämpa brottsligheten? En sådan frågeställning ligger helt i linje med vad som ovan beskrivits som vägledande för att kunna effektivisera brottsbekämpningen i vårt land; specialisera och professionalisera.

Många poliser och polischefer menar att den öppna polisens underrättelseverksamhet fortfarande inte är helt accepterad inom polisen trots snart 25 år på nacken. Frågan måste därför våga ställas om den är en polisiär gökunge som kan skötas bättre utanför polisen (se bl.a. RPS´ egen inspektionsverksamhet, problemen kring införandet av den s.k. PUM-modellen etc.)?

5) Stärkt Rikskriminalpolisen
Av den så kallade polisorganisationsutredningen som la fram sitt förslag under 2012 framgår, såvitt vi kan förstå, att man är beredd att avlöva Rikskriminalpolisen vissa arbetsuppgifter till fromma för den föreslagna nya regionala nivån. Om detta är meningen så avstyrker vi kraftfullt alla sådana försök. Att i det prekära läge som den svenska brottsbekämpningen sitter i just nu också börja skala av den centrala kriminalpolisorganisationen vissa arbetsuppgifter utan att vi vet var dessa landar, är inte förnuftigt. Vår allmänna uppfattning är att det inte går att på regional och lokal nivå specialisera sig på det sätt som man kan göra på central nivå. Tyvärr, hur mycket man än vill så finns det kompetens som en polis eller civil specialist bara kan skaffa sig genom att själv arbeta på den centrala polisnivån. Detta är inte specifikt för Sverige utan gäller också internationellt. Att det fungerar så är inte heller konstigt; gå till vilken annan organisation eller företag som helst. Viss kompetens kan man bara skaffa sig på huvudkontoret eller i koncernledningen. Det innebär inte att denna kompetens ”är bättre eller finare” än kompetens som man får genom att jobba lokalt eller i en annan myndighet; det är allmänt veterligt och behöver inte förklaras.

Detta förhållande gäller också beträffande skrivningar om att flytta ut frågor om polisiär metodutveckling ut i landet. Vår uppfattning är att man ska vara lika försiktig med att göra detta som att flytta ut Rikskriminalpolisens arbetsuppgifter. Tankar om s.k. rättvisa, att också poliser som inte vill jobba i Stockholm av någon slags rättviseskäl måste få komma ifråga för att jobba med ”intressanta utredningar”, måste oftast få vika för sanningen. Inte heller beträffande metodutvecklingsfrågor kan man utanför RPS eller RKP ha de perspektiv, utländska erfarenheter, erfarenheter av inspektions- och utbildningsverksamhet, erfarenhet av arbete med normering, ofta i nära samverkan med departement och andra centrala myndigheter, som behövs för att förstå vilka metoder som en starkt lagbunden verksamhet som polisens, kan och får använda sig av. Att vi väljer att ta upp frågor om metodutveckling här är naturligt eftersom vi skriver om RKP. Men vi har även på andra ställen i utredningen uppfattat budskap om ”hur bra det kan bli om man flyttar ut sådana arbetsuppgifter också i regionerna”. Vår erfarenhet är att man måste vara försiktig också med detta eftersom det sällan brukar fungera.

Hoten från den organiserade brottsligheten blir inte mindre. Vi har tre befolkningstäta regioner i vårt land där dessa hot och angreppen från den organiserade brottsligheten är som värst. Vi ser därför gärna att Rikskriminalpolisen organisatoriskt förstärks med varsin avdelning (motsvarande) i Göteborg respektive i Malmö. Sådan verksamhet kolliderar inte med den lokala polisens; arbetsuppgifterna räcker till för båda men det finns ärendeslag där det tidigt går att bedöma att de leder internationellt och därför (oftast) passar bättre för en nationell enhet att hantera. Vi ser också gärna den s.k. Nationella insatsstyrkan förstärks med varsin ny avdelning (motsvarande) med placering vid den nu föreslagna avdelningen i Göteborg respektive Malmö. Vi ser tydliga behov av en sådan förstärkning i just de regionerna.

Beträffande rollen för den centrala kriminalpolisverksamheten ser vi också gärna att den organiseras så att också det nordiska samarbetet mot den organiserade brottsligheten verkligen beaktas; med bättre gemensam fokusering och bättre samarbete i Norden skulle effektiviteten öka.

6) Placera SKL organisatoriskt utanför polisen som en egen myndighet
Statens Kriminaltekniska Laboratorium (SKL) har stor betydelse för den svenska brottsbekämpningen. Rollen kommer bli än viktigare på grund av utvecklingen av den organiserade brottsligheten, särskilt vad gäller internationella inslag och utvecklingen av den så kallade IT-brottsligheten. En brottsbekämpningsorganisation kan inte nog värdera värdet av att hantera kriminaltekniken professionellt. Under senare år har svensk polis, bl.a. av ekonomiska skäl, utbildat s.k. lokusar, alltså en slags lokala brottsplatstekniker för att klara det ökade behovet av brottsplatsundersökningar. Vi är inte säkra på att detta är den rätta vägen framåt.

Det viktigaste för kriminaltekniken är att den har ett stort förtroende från de inblandade aktörernas sida; förtroendeskador är därför det värsta som kan drabba en sådan verksamhet och som skulle sätta hela brottsbekämpningen under press. Vi ser därför risker med att av besparingsskäl ”kortutbilda” poliser till kriminaltekniker. Men ändå viktigare är att vi ser risker i att kriminaltekniken allmänt sett ligger för nära det vanliga polisarbetet, som en del i en större polisorganisation, som nu föreslagits. Riskerna för att den organisationen inte ska bli sedd som opartisk och opåverkad tror vi kommer att öka; vårt land verkar hittills ha klarat sig bra från skandaler och försök till manipuleringar av utredningsresultaten men det kan vara en tidsfråga innan även vi drabbas av att denna del av brottsbekämpningen utsätts för enorm press bl.a. från de tilltalades advokater. Det är bättre att ta tag i saken nu än att vänta på att vi hamnar i nya problem.

Vi föreslår därför att hela polisens nuvarande kriminalteknikverksamhet organisatoriskt placeras utanför polisväsendet. Vi tror det enklaste för regeringen är att den bildar en egen myndighet för detta ändamål. Den nya myndigheten bör alltså vara helt fristående från polisen men kan, om det bedöms lämpligt, övergångsvis hyra lokaler av polisen. Den nya myndigheten knyts till högskolor och universitet, både svenska och utländska. Den ansvarar för att hela kriminaltekniken, från brottsplats till de slutliga omdömena i laboratorierna, håller högsta internationella standard. Den rekryterar självklart sina egna medarbetare från polisen, från tekniska högskolor m.fl. institutioner och arbetar efter de högsta internationella standarder. Huruvida även Statens Rättsmedicinska Laboratorium ska infogas i myndigheten måste utredas vidare; av vad som skrivs i utredningen känner vi oss inte övertygade om att detta inte skulle kunna vara en väg framåt.

7) Placera polisens utredningar av interna brott samt Inspektionsverksamheten utanför polisen
När det gäller polisens internutredningar av brott som begås av den egna personalen har det under den senaste 40-årsperioden skrivits spaltkilometer. Självklart finns det kompetens utanför polisorganisationen som kan utreda sådana brottsanmälningar. Vi vill inte förlänga den diskussionen utan kan bara säga som ovan; riv plåstret, skicka ut den verksamheten långt utanför polisväsendet för att slippa ifrån alla misstänkliggöranden. Motsvarande gäller för Rikspolischefens egen inspektionsverksamhet. Den förtjänar stort beröm i de flesta fall men får ingen erkänsla eller uppskattning eftersom den kan misstänkliggöras. Också mot den bakgrund som utredningen skissat med polisens dåliga resultat etc., så finns det nu ändå fler anledningar att också riva det plåstret än gång för alla.

8) Utred kommunala och privata komplement till polisen
Sveriges Kommuner och Landsting skriver i sin inriktning fram till 2016 följande under rubriken ”Brottsligheten måste förebyggas” (s.17): ”Utvecklingen går mot att medborgarna konsumerar allt mer trygghets- och säkerhetstjänster. Det är därför viktigt att samhällets trygghetsskapande resurser finns att tillgå oavsett var man vistas i landet och att insatserna sker koordinerat och effektivt”.

Citatet ovan visar att SKL kräver att hela landet ska ha del av de samlade ”trygghetsresurserna” och att dessa bl.a. ska ”koordineras”. Detta kommer att leda till stora krav på att polisen tar sitt ansvar längst ut i lokalsamhället. Men alla förstår att polisens resurser någonstans är ändliga, någonstans tar slut hur stor satsning som än görs på den statliga polisen. Men eftersom ”konsumtionen” av trygghets- och säkerhetstjänster beskrivs som ökande så måste detta behov kunna mötas på andra sätt än genom enbart poliser.

Vi delar uppfattningen att behovet kommer att öka; det finns till dags dato inget som motsäger detta. Samtidigt har vi i Europa hamnat i en ekonomisk kris som kommer att vara under i vart fall den närmaste tio-årsperioden. Att Sverige hittills klarat sig bättre än flertalet andra länder ska vi vara tacksamma för men det finns inga garantier för att vi även fortsättningsvis kan hållas skadeslösa.

I USA har polisen fått vidkännas (stora) nedskärningar och i Storbritannien ska polisen reduceras från 120 000 till 100 000. Sådana nedskärningar innebär att polisverksamheten påverkas; det går bara inte att fortsätta att jobba som man alltid gjort. I USA är mantrat att man måste få ut mer polisverksamhet för skattepengarna genom fördjupat samarbete mellan det allmänna och det privata (s.k. Public-Private Cooperation, PPC).

I England har regeringen på ett år gjort om hela polisorganisationen i grunden, också inkluderande besparingar. Regeringen har varit missnöjd med resultaten och man har (till slut) insett att man inte längre klarar av att styra polisen med skriftliga dokument från Home Office (”Inrikesdepartementet”) i London.  Man har därför i dagarna infört ett system där tyngdpunkten på allvar flyttas från London ut till kommunerna (motsvarande). Man går t.o.m. så långt att polisverksamheten läggs i händerna på personvalda ”sheriffer” (vår benämning på ”police and crime comissioners”). Dessa sheriffer får makt att t.o.m. avsätta sådana polischefer som inte klarar av att bekämpa den brottslighet som drabbar befolkningen. Det kommer alltså att finnas ”raka rör” mellan hur tillståndet är i kommunerna och vad polisen verkligen arbetar med.

Vi måste försöka ta höjd för att det kan komma krav på motsvarande behov av förändringar även i vårt land; att behovet av trygghet kommer att öka samtidigt som de statliga resurserna minskar. Kommunerna måste kunna hjälpa till på olika sätt att upprätthålla trygghet och säkerhet. De måste kunna använda ordningsvakter och väktare mer effektivt. Dessa yrkeskategorier måste också kunna användas av polisen på ett mer effektivt sätt än vad som gäller idag, bl.a. som en resurs för att ersätta poliser i vissa fall och med vissa uppgifter som inte kräver polisutbildning. Med ett närmande mellan polisen och de säkerhetsföretag som tillhandahåller sådan personal följer också bonuseffekter som är viktiga för samhällets kontroll och tillsyn av hela säkerhetsbranschen. I Sverige har några av världens ledande säkerhetsföretag byggts upp, t.ex. Securitas. Det är hög tid att kunna få med dessa företag bättre också i det allmännas arbete med ordning och säkerhet, för att kunna möta allmänhetens krav och som ett komplement till polisen. Det ökar också möjligheterna att kunna svara upp mot allmänhetens krav över hela landet. Det är dags att låta poliser vara poliser och att andra krafter kan tillåtas ta ett större ansvar för att bistå i andra viktiga delar av samhällets samlade trygghetsarbete.

Allt detta är förstås självklarheter men har aldrig fått diskuteras tidigare. Många bra utredningar beträffande förbättringar av polisens s.k. kärnverksamhet har förpassats till det runda arkivet. Försöken att genomföra s.k. närpolisverksamhet i vårt land slogs till spillo trots att det politiska systemet beställt detta genom 1975 års polisutredning och den därpå sittande Polisberedningen (se den s.k. princippropositionen från 1989/90). Polissystemet obstruerade men ingen brydde sig. Förändringar för att kunna jobba närmare kommunerna, tillsammans med ordningsvakter och väktare blev det inget av (Trygghetsutredningen, Polis i glesbygd m.fl.). Det lokala brottsförebyggande arbetet som det beskrevs i regeringens program ”Alla vårt ansvar” från 1996 har haft mycket svårt att få genomslag. Vi delar t.ex. inte alls de bedömningar som utredningen gör av de s.k. kontrakt som skrivs mellan polisen och kommunerna för att bl.a. aktivera detta arbete; vår uppfattning är att det fortfarande fungerar ganska dåligt på de flesta ställen. Det finns motsatser så klart men då handlar det om enskilda eldsjälar. Vi pratar om en över tid kvalitetssäkrad organisation med processer och system för verkligt samarbete till fromma för kommuninnevånarna; på den nivån är resultatet klent och kommunerna lider mycket av att sakna en fungerande polisverksamhet (se bl.a. tidigare omnämnd inspektion av samverkan mellan polis och kommun).

En viktig fråga för framtiden är därför hur polisens arbete och organisation kan justeras för att underlätta samverkan och samarbete med näringslivet och andra privata aktörer inom trygghetsområdet. Det brukar också, mellan tummen och pekfingret, beskrivas att 90 procent av samhällets totala brottsförebyggande resurser finns utanför den statliga sfären. I det sagda ligger också att utredningen måste klara ut förutsättningarna för att de kommuner som så önskar ska kunna inrätta kommunala närpoliser. Den frågan går inte längre att ducka för när man ser utvecklingen i vissa utsatta kommuner; invånarna kommer inte finna sig i att inte få hjälp, oavsett om den som kommer är avlönad av staten eller av den egna kommunen. Att polisen förstatligades på 1960-talet var kanske den enda vägen framåt vid den tiden; men låt inte en 50 år gammal debatt förmörka dagens tänkande. En väl bedriven polisverksamhet är avgörande för att kommunerna ska klara av sina åligganden gentemot medborgarna; polisen är därför  en alltför viktig ”samhällsinstitution” för att också fortsättningsvis enbart vara en statlig angelägenhet; den dag när vi i kommunala val kan få i vart fall begränsad möjlighet att på allvar påverka hur polisverksamheten bedrivs lokalt, då ökar medborgarnas intresse för de bokstavligen livsviktiga frågorna om säkerhet och trygghet i lokalsamhället.