Framtidens polis - några tankar utifrån Polisorganisationsutredningens uppdrag

Med anledning av Veckans Brott och polisprofessor Leif GW Perssons kritik mot svensk polis presenteras nedan några tankar om framtidens polis från Stiftelsen Tryggare Sverige. Artikeln har tidigare presenterats vid ett polisseminarium arrangerat av Folkpartiet. 

Hur ser det ut just nu?
En första viktig utgångspunkt när det gäller situationen inom svensk polis idag är att regeringen tydligt signalerar att man är missnöjd med vad polisverksamheten levererar.

Under de senaste månaderna har debatten intensifierats, bland annat till följd av Dagens Nyheters artiklar som i vissa stycken helt ”dömt ut” hur polisverksamheten fungerar i vårt land (en bild som egentligen inte har motsagts av vare sig regeringen eller Rikspolisstyrelsen, RPS). Till det kommer att Polisförbundet i en aktuell debattartikel i princip har ställt sig bakom kritiken och säger att ”polisverksamheten saknar ledning och styrning”. 

Vidare har Statskontoret i två aktuella rapporter dels dömt ut hur det så kallade förtroendemannainflytandet fungerar inom polisen, dels konstaterat att regeringen inte styr eller leder polisverksamheten på sätt som kan begäras i en rättsstat. Statskontoret beskriver också att varken RPS styrelse eller polisstyrelserna tar något egentligt ansvar för hur polisverksamheten bör bedrivas. Samma utredningar menar också att organisationsformen för polisverksamheten, en eller flera myndigheter, i sig inte spelar någon roll; förbättringspotentialen finns oavsett organisationsform.

En sittande utredning, Polisorganisationsutredningen, ska i mars 2012 komma med en idé om en bättre ”polisorganisation”; många debattörer och andra ifrågasätter starkt den inriktning mot en centraliserad polismyndighet som lär ligga som ”beställning” hos den utredningen.

Den grova organiserade brottsligheten breder ut sig från storstäderna över hela landet; nya gängstrukturer bildas.

Många kommuner saknar en tydlig lokal polisverksamhet eftersom den nuvarande organisationsformen har koncentrerat polisresurserna till residensstäderna. Försöket att reformera polisverksamheten genom den så kallade närpolisreformen misslyckades.

Polisen är i princip sedan mitten av 1960-talet (den förstatligades 1965) en oreformerad monopolverksamhet. I den vevan klipptes i princip banden med kommunerna, verksamheten centraliserades till Rikspolisstyrelsen i Stockholm och blev i princip en angelägenhet endast för staten. Kommunerna har aldrig kommit tillbaka på polisarenan och Sveriges kommuner och landsting (SKL) ligger lågt. Efter tio år av förstatligande uppkom en motrörelse med krav på ökat lokalt inflytande. Detta resulterade i 1975 års polisutredning som 1979 avgav sitt slutbetänkande. Denna utredning processades sedan under 10 år i en polisberedning som 1989 kom med sina slutsatser att RPS makt måste minskas till förmån för mer lokalt inflytande över hur man vill organisera sin polisverksamhet. RPS blev en central förvaltningsmyndighet för polisen medan makten över det vardagliga operativa polisarbetet flyttades ut till polismyndigheterna. Efterhand försvann också länsstyrelserna och landshövdingarna från polisarenan och det politiska inflytandet överlämnades till de polisstyrelser som utses av regeringen. Att den ledningen och styrningen av polisverksamheten aldrig kom att fungera bekräftades slutligen av Statskontoret, se ovan.

Finns det ytterligare komplikationer?
Inom rättsväsendet har samtliga myndigheter utom polisen reformerats under senare år; men polisen ”orkade vi inte med” enligt den tidigare justitieministern Thomas Bodström. Detta är förstås särskilt besvärligt när han i samma andetag säger att ”polisen i vissa fall är som en stat i staten” (se Tryggare Sveriges bok Vanmakt, s. 127 ff.).  Politiker försvarar sig inte sällan med att ”polisen är så komplicerad” så därför orkar vi inte på den. Istället blir polispolitiken en fråga om resurser; ”vi vill ha 20 000 poliser och det är fler än vad våra politiska motståndare vill ha”.

Tillståndet i många kommuner har gått överstyr; förorterna brinner och varken polis, brandkår eller ambulanser vågar sig in i vissa områden utan mycket omfattande förstärkningar; något ”normalt” närpolisarbete har aldrig kommit tillstånd på dessa platser där det bäst skulle behövas.

Brottsutredningsverksamheten hos polis och åklagare får allt svårare att hålla jämna steg med brottslighetens utveckling; även grova brott tvingas nedprioriteras eller utreds inte alls, beträffande de så kallade vardagsbrotten kan det vara ännu sämre. De kan ”skrivas av” i samma stund som anmälaren lämnar polisstationen.

I sammanhanget måste också noteras att regeringen så sent som i förra veckan kom med en proposition (Prop. 2011/12:10) som ytterligare kan komma att försämra läget beträffande att fler brottsanmälningar aldrig blir föremål för utredning. I förslaget kommer nämligen polisen att ges ännu mer långtgående möjligheter att "skriva av" brottsmisstankar än tidigare, nu också genom att själva använda sig av så kallad förundersökningsbegränsning. Det sistnämnda har hittills varit förbehållet åklagarna men nu öppnas alltså denna möjlighet även för poliser.

När ”vanligt folk” vill att fler brott ska utredas så kommer alltså regeringen istället med nya möjligheter att låta bli att utreda brott. Att detta sker under rubriken "Åtgärder för förbättrad brottsbekämpning" tar ju också nyspråket till nya höjder. Förslagen ska också bedömas mot bakgrunden att det numera finns betydligt fler poliser än tidigare; det hade väl därför varit mer klädsamt om det motsatta föreslagits, att alltså underlätta så att fler brott faktiskt blir utredda.

Det ska också noteras att förre justitieministern Thomas Bodström så sent som för drygt ett år sedan var negativ till att i högre grad låta polisen få göra förundersökningsbegränsningar (se boken Vanmakt s. 127). Bodström säger: "polisen kan få leda enklare förundersökningar, men jag tycker fortfarande att åklagare ska fatta beslut om förundersökningsbegränsning. Polisen har inte den juridiska kompetensen för att göra dessa bedömningar".

Bodström ser alltså problem i bristen på juridisk kompetens. Till detta ska läggas de mer jordnära polisadministrativa frågorna; hur enkelt kommer det bli för en polisiär förundersökningsledare att "vägra" att fatta beslut om sådana begränsningar när hans eller hennes kolleger redan dignar under högar av outredda "ärenden". Motsatsvis, hur motiverade blir deras kollegor i yttre tjänst att rapportera alla misstankar.

Ska rättsstaten verkligen öppna upp för detta och sätta enskilda poliser i sådana dilemman (där risken för att otillåten påverkan ökar)? Om polisen skulle få sådana befogenheter så hamnar vi ju också i en knepig situation i förhållande till den klassiska fördelningen mellan vad en polisorganisation ska göra och vad som är förbehållet den dömande delen. Poliser får, allt sedan den moderna polisens födelse på 1830-talet i London, aldrig komma in på den dömande delen av rättsskipningen. Med detta förslag hamnar vi, om inte direkt där, i vart fall på ett mer sluttande plan.

Den grova organiserade brottsligheten breder ut sig även utanför storstäderna; polisens egen underrättelseverksamhet rapporterar att organiserad gängkriminalitet ökar även i mindre städer eller på ren landsbygd. Hot och utpressningar ökar som en följd av denna utveckling. Det blir allmänheten som till sist kommer att få betala priset trots att verksamheten inledningsvis ofta ses som ”gängkrig” som inte allmänheten behöver oroa sig för. När ”territoriet” är vunnit kommer den vinnande parten att kunna regera ensam och bland annat ta ut så kallad beskyddaravgifter från företagarna på orten.

Polischefer som externrekryterats med juridisk examen i botten och som genomgick en särskild traineeutbildning på 2,5 år inom rättsväsendet är på väg att pensioneras bort, eller har försvunnit på annat sätt. Dagens polischefer har därför en annan bakgrund; kraven på juridisk examen är borta, de är internrekryterade poliser som fått en kortare ”chefsutbildning”. Istället har man ibland anställt handläggare med juristbakgrund men chefer, alltså riktiga och självständiga beslutsfattare med juridisk utbildning, blir mer och mer sällsynta i polisen.

Väktare och ordningsvakter ”tar över” många mycket svåra arbetsuppgifter beträffande ordningshållning utan att det finns ett organiserat samarbete med eller support från polisen. Kontrollen över utvecklingen av den privata säkerhetsindustrin torde vara minimal eller obefintlig.

Inom polisen växer problemen mellan de fackliga organisationerna; det beskrivs öppet att poliser inte ”accepterar” att vissa arbetsuppgifter utförs av så kallade civilanställda som tillhör SACO eller TCO. För något år sedan hotade till och med SACO/JUSEK att dra Polisförbundet inför domstol på grund av påstådda ”mobbningsfall”. Civilanställda beskriver att deras kompetens inte värderas och de inte får den uppskattning de borde få med tanke på sina kvalifikationer (jmf. Tryggare Sveriges seminarium i Almedalen 2011).

Hur skulle man kunna komma framåt, på allvar?
Lösningen på allt detta handlar förstås inte att lägga ihop de 21 polismyndigheterna till en myndighet, alltså på motsvarande sätt som man gjort med Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen etc. Det som framförallt skiljer är att polisens arbete måste bygga på allmänhetens förtroende, om man ska få några resultat. Polisen kan inte själv klara av att bekämpa brottsligheten utan man är i princip helt beroende av allmänhetens stöd. Polisforskningen blir allt klarare på att det som avgör om polisen får allmänhetens stöd eller ej främst handlar om vilket bemötande som allmänheten får av sin polis – ett vänligt och professionellt bemötande från de enskilda polisernas sida är alltså mycket avgörande för om de ska bli accepterade av allmänheten eller ej.

För att få till stånd sådana möten måste polisverksamheten bedrivas mycket lokalt så att poliserna träffar allmänheten på ett naturligt sätt, i vardagen. Självklart ska poliserna därvid upprätthålla den exklusiva polisrollen och inget annat; alltså, vara mycket noga med att inte spela socialarbetare, fritidsledare eller annat där polisrollens exklusiva befogenheter försvinner. En väl utfört polisarbete är helt ovärderligt för att en kommun ska kunna upprätthålla sina andra basala ansvarsområden som skola, socialtjänst, fritidsverksamhet etc. I de fall som dessa verksamheter sätts under press från brottsligheten så måste de kommunansvariga veta att det lokalt i kommunen finns en närvarande polis som kan upprätthålla ordningen och förebygga nya brott till exempel när invånarna utsätts för hot eller våld. Annars kommer kommunerna inte att kunna upprätthålla den service som allmänheten förväntar sig, och kräver. En närvarande och effektiv polisverksamhet går alltså inte att överskatta; den är avgörande för att kommunerna ska kunna blomstra och utvecklas så att man drar till sig både människor och företag (jmf. de problem som kommunalråden tvingas hantera i Malmö, Göteborg och Stockholms förorter med utvecklingen t.ex. i New York). 

Den befintliga polisverksamheten i vårt land kan därför inte effektiviseras endast genom några enkla organisatoriska förändringar. Den måste reformeras i grunden för att anpassas efter de problem som den är satt att lösa. Dessa problem är i dagsläget så komplexa att det är omöjligt att lösa dem med sådana organisatoriska lösningar m.m. som togs fram för snart 50 år sedan.

Om man skulle börja om från ett nolläge; vem skulle komma på tanken att utbilda en yrkesgrupp som kallas ”poliser” och som skulle ha till yrke att kunna hantera alla de sociala problem som kallas ”brottslighet”? Istället skulle man kanske tillskapa olika organisationer med olika kompetenser och ansvarsområden. Den viktigaste skillnaden ligger i att polisarbetet på lokal nivå, i kommunerna, är av ett helt annat slag än polisarbetet som handlar om att bekämpa den organiserade brottsligheten. Det lokala polisarbetet är en del (och kanske den viktigaste) för att kommunerna ska kunna förebygga brott bland sina invånare. Den polisverksamheten ska alltså ses som en kommunal angelägenhet på samma sätt som man ser på kommunernas ansvar för skolan, socialvården, fritidsverksamheten etc. Alltså en helt omistlig verksamhet som kommunledningarna måste förfoga över för att klara lag och ordning i sina kommuner.

Bekämpningen av den organiserade brottsligheten kräver ett helt annat synsätt och helt andra kompetenser. Här handlar det om att arbeta över hela landet och även internationellt för att kunna komma åt olika grupperingar. Men det kan även handla om att arbeta lokalt, framförallt i de större städerna, men med ett annat perspektiv än vad som är det som krävs av den lokala polisen; den lokala polisen kan inte ta detta ansvar eftersom den huvudsakligen ska arbeta brottsförebyggande med nära kontakter med invånarna, särskilt med ungdomen. Den organiserade brottsligheten har redan ”passerat” detta stadium och måste nu angripas med andra och mer professionella metoder som den lokala polisen varken kan eller ska behöva tillämpa.

Av denna beskrivning är det lätt att inse att det inte bara går att svara enkelt på frågan om vi ska ha en eller flera polismyndigheter i vårt land. Det handlar istället om att se vilka problem som polisen är satt att arbeta med för att kunna i slutändan besvara frågan vilken organisationsform som ska användas. Den brottsförebyggande polisverksamheten ska bedrivas lokalt ute i kommunerna medan polisarbetet mot den organiserade brottsligheten i normalfallet ska bedrivas centralt eller centraliserat.

Samma angreppssätt måste användas för att bedöma hur andra polisarbetsuppgifter ska organiseras. Man måste börja med att försöka beskriva hur verksamheten ska bedrivas på bästa sätt för att slutligen hamna i hur den ska organiseras. Då kommer det bli självklart att det inte går att med några enkla alexanderhugg döma av om det ska vara en eller flera polismyndigheter i vårt land.

En annan lika viktig och svårbesvarad fråga är hur brottsutredningsverksamheten ska organiseras. Även här måste man börja med att klara ut vad och hur man ska bedriva den verksamheten för att slutligen komma fram till hur den bäst organiseras, centralt eller lokalt eller kanske en mix. Här kompliceras bilden ytterligare av att det är åklagarna som leder en stor del av denna verksamhet men utan att kunna själva bestämma över vilka utredningsresurser som man har till sitt förfogande. Det finns alltså ett delat ledarskap över brottsutredningsverksamheten som självklart ställer till (stora) problem när det gäller effektiviteten. Det borde varit dags för länge sedan att man vågat göra något radikalt åt denna situation; det går därför inte heller att säga att bara man centraliserar utredningsverksamheten under en polismyndighet så blir allt frid och fröjd. Istället borde man på allvar fundera på om det går att slå ihop all brottsutredningsverksamhet under en gemensam hatt som innehåller åklagare, poliser, utredare, ekonomer etc. Hur en sådan nationell utredningsverksamhet bäst ska organiseras måste självfallet falla ut när man bestämt sig för vad och hur den bäst ska verka samt om det finns internationella regelverk som begränsar möjligheterna att helt integrera traditionell åklagar – och polisverksamhet.

Sammanfattningsvis handlar modern brottsbekämpning om att statsmakterna måste bestämma sig för vad man vill ha ut av de brottsbekämpande myndigheterna; alltså vilka strategier ska gälla på detta område och vilka organisatoriska kompetenser som behövs för att klara av att genomföra strategierna. Dessutom måste man inom detta område ta höjd för både hur traditionell polis- och åklagarkultur kommer att reagera på de förändringar som måste komma tillstånd; annars kommer en ny(a) organisation(er) inte att kunna överleva och få de framgångar som är ett måste för att klara av brottsbekämpningen i vårt land.

Därutöver måste alla rutiner och processer ses över så att det som man bestämt sig för att göra verkligen också blir genomfört på det sätt som ytterst regeringen bestämt (det är väl i just denna del som regeringens kritik av polisen verkar vara mest angelägen – ”polisen måste göra mer av det som vi bestämt, den har ju fått resurser” brukar vi uppfatta att justitieministern menar i sin kritik). 

Också strukturen är avgörande för framgång; hur man ska arbeta i förhållande till varandra för att effektivisera det samlade arbetet är en avgörande frågeställning för framgång. I denna del spelar det ingen roll om det finns en eller flera myndigheter och om dessa arbetar lokalt eller centralt/centraliserat; de måste förstås samverka och samarbeta så att det samlade resultatet blir så bra som möjligt oavsett hur de organiserats. Grundläggande för framgång måste bli en strukturerad samverkan mellan det offentliga och det privata, även på detta område (jmf. t.ex. utvecklingen i USA). Vi har ju i vårt land ett av världens mest framgångsrika säkerhetsbolag (Securitas) men vi saknar i princip all organiserad samverkan mellan detta bolag och resten av samhället, inkl. polisen trots att deras väktare i dagsläget fullgör mycket svåra och känsliga arbetsuppgifter i lokalsamhället som för bara ett antal år sedan endast skulle varit förbehållna poliser.

Till detta kommer vilken samlad kompetens som måste finnas för att bemanna en (eller flera) brottsbekämpningsorganisation(er) på ett optimalt sätt; alltså, vilka slags människor behövs och vad ska de egentligen kunna för att klara av jobbet? 

Som en avgörande del i kompetensen ligger förstås ledarskapet; vilka chefer behövs, vad ska de kunna och hur ska de använda sina personliga signalsystem för att optimera resultatet av sitt chefskap så att de uppfattas som legitima ledare.

Med en sådan utgångspunkt för utvecklingsarbetet ser vi att det inte går så lätt att besvara frågan om polisen ska vara en eller flera eller 21 olika myndigheter. Inte heller går det att säga att bara för at man är polis så kan man klara av alla olika jobb som finns inom det moderna brottsbekämpningsarbetet. Inte heller går det att säga att förhållandet mellan åklagare och poliser är för alltid bestämt eller att polischefen ska vara jurist eller inte. Inte heller att ”civilanställda” alltid ska ses som något slags biträden till poliser. Allt detta borde kastas på historiens skräphög; polisarbetsuppgifterna som de traditionellt beskrivs är alldeles för viktiga för att inte tas på största allvar nu snart 50 år efter ”förstatligandet”; problemen och utmaningarna som rättsstaten står inför är så omfattande att allt annat än ett sådant holistiskt synsätt som skissats ovan borde vara bannlyst. Vad hela detta kalas kommer att kosta är en helt annan historia; det blir inte billigare än idag; att ”20 000 poliser” skulle räcka för att klara utmaningarna vi står inför är inte trovärdigt. Rättsstatsfrågorna är ju grundläggande för att vi ska klara av alla andra utmaningar som vi står inför i vårt land, ute i kommunerna och på central nivå; detta måste få kosta de skattepengar som behövs.