Budgetstyrning hindrar utveckling av välfärden

Växande behov och begränsade resurser är den verklighet som våra skattefinansierade verksamheter kommer att leva med under överskådlig tid framöver. Samtidigt blir omvärlden allt mer komplex och framtiden därmed svårare att prognostisera och att i detalj planera för. Det är dags att på allvar ifrågasätta klassisk budgetstyrning, med inlåsning av resurser i årliga kontrakt, som lösningen på hur vi på bästa sätt prioriterar och hushåller med våra offentliga medel.  

I otakt med verkligheten
Äntligen nytt år och det börjar bli dags för verksamheten att arbeta inom ramen för den budget som fastställdes i oktober förra året. Det är troligtvis dags att rationalisera trots att vi i stort sett varje dag under hösten har kunnat läsa om förtvivlade sjuksköterskor och lärare som vantrivs i verksamheter som domineras av ekonomiska frågor. Samtidigt som kärnverksamhetens nyckelpersoner upplever att de inte kan göra sitt jobb kämpar ekonomer, tjänstemän och politiker med att försöka få budgeten för 2014 att gå ihop. En process som antagligen inneburit ett omfattande förhandlingsarbete och siffertrixande. Det klassiska budgetarbetet bedrivits mer eller mindre på samma sätt som i början av 1900-talet och följer inte 2000-talets dynamiska värld.

Tolkning av kommunallagen
Syftet med budgetarbetet är bland annat att försöka spå hur mycket verksamheten kommer att kosta, prioritera bland verksamheter, och ange kostnadsramar utifrån hur mycket pengar som (man tror) finns att tillgå under nästkommande budgetår. För kommuner och landsting regleras detta delvis i kommunallagen, där det står:

”Kommuner och landsting skall varje år upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). … För verksamheten skall anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. För ekonomin skall anges de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. ... Budgeten skall också innehålla en plan för ekonomin för en period av tre år. Budgetåret skall därvid alltid vara periodens första år.”

Men vad är egentligen en budget? Det finns inte definierat. Därmed konstateras att det inte är lagtexten i sig som utgör hinder för ett mer verklighets- och verksamhetsanpassat styr- och ledningssystem, möjligen hur den tolkas.

Stora administrativa kostnader
Man kan även ifrågasätta om de dagar, veckor och månader av arbete som läggs ned på något, som uppenbart inte fyller sitt syfte, är att nyttja skattebetalarnas pengar på bästa sätt. Enligt kommunallagen ska den så kallade budgeten vara upprättad före oktober månads utgång, men kan vi under hösten spå hur många elever som börjar nästa höst, hur mycket snö som behöver skottas eller hur många benbrott som behöver lagas. Låt oss måla upp ett vardagsexempel för att se hur ändamålsenligt det klassiska budgetarbetet är. Anta att det är november och pengarna ni fått tilldelat verksamheten är slut. Snön faller, och vägarna behöver halkbekämpas. Skulle ni avstå detta och låta medborgarna halka omkring och bryta benen? Troligtvis inte, lika lite som vården skulle neka den med brutet ben att få vård.

Att mycket av arbetet med budgeten är förgäves är uppenbart av flera olika skäl. Det är t ex omöjligt att förutspå kostnaden för snöröjning nästa år, så länge våra meteorologer inte kan spå vädret mer än några dagar fram i tiden. Vad som kan uppskattas med rimlig tillförlitlighet är däremot kostnader för lokaler eller annat där vi kan sitta med långa kontrakt, med uppsägningstider på avsevärt längre tid än 3-6 månader. För skolan är det relativt lätt att förutspå de stora kostnaderna för både personal och lokaler, medan intäkten från elever som lockas till skolan är desto svårare. Dels eftersom skolåret börjar på hösten och inte den 1/1, som budgetårets principer styrs efter, dels eftersom skolans kvalitet, arbetsmiljö och annat påverkar efterfrågan på de tjänster som levereras och därmed intäkterna. Problemet illustrerar att det är omöjligt för många verksamheter att ett år i förväg prioritera eller göra ekonomiska kalkyler som är tillförlitliga.

Avskaffa kalendern och separera processerna
Då vi för verksamheten inte kan veta hur vi fullt ut ska prioritera om ett år blir allt arbete med att ta fram en budget tyvärr ofta bara ett spel. Antingen används osthyvelprincipen eller så görs mindre förändringar av diverse poster i en excelmodell för att få budgeten att gå ihop ”på pappret”. Så även om politiker och tjänstemän pratar om aktiviteter, åtgärder, mål, visioner och långsiktiga vägval, blir det sällan mycket av detta i slutänden eftersom energin slösas bort på att få budgeten att gå ihop på pappret. Energin hade varit bättre spenderad på att motivera till hållbar utveckling av verksamheten med hjälp av mer moderna styr- och ledningssystem.

För att verksamhetsutvecklingen inte ska avstanna måste vi börja ifrågasätta några fundamentala principer i dagens ledningssystem. En fråga är om den klassiska budgeten är ett bra styrinstrument för den verksamhet som t ex sjukvård och skola bedriver. Till att börja med borde budgeten som ord avskaffas och processerna förfinas och separeras. Processerna för målstyrning, prognostisering och beslutsfattande är alla budgetrelaterade och behöver anpassas till den verklighet som skall styras.

Att styra en verksamhet med stöd av prognoser som siktar in sig mot den 31 december kan inte heller vara rätt väg att gå för all verksamhet, ens inom offentlig sektor. Tiden för prognostisering måste istället anpassas till möjligheten att se framåt i tiden och möjligheten att agera om prognosen ser ”dålig” ut. Det är dags att lämna den fiktiva milstolpen 31 december och att kasta kalendern när det gäller den interna verksamhetsstyrningen. Att kasta kalendern på detta sätt är inte motstridigt de legala regelverken som gäller transparensen mot medborgarna och bokföringsmässiga frågor.

Användningen av nyckeltal bör på motsvarande sätt förenklas och förfinas så att fokus hamnar på det som är viktigt och påverkbart där verksamheten bedrivs. Nyckeltalen bör självklart finnas men nära verksamheten är det omöjligt att hantera mer än en handfull. Medarbetarna har garanterat intresse för och kunskap om vad som är viktigt. Att låta dem som befinner sig närmast situationen också hantera besluten är en viktig princip. Det blir ohållbart att låsa in verksamheten i ”kontrakt” och detaljstyrning från central nivå. Alla mål, nyckeltal, policys m.m. leder till ett överflöd av information som blir omöjligt att hantera i en daglig beslutssituation.

Det är dags att på allvar ifrågasätta dagens styr- och ledningssystem innan det offentliga systemet kollapsar av byråkratisk administration och kärnverksamhetens nyckelpersoner utarmas. Ett första steg kan vara att undersöka vilka möjligheter som finns bortom den traditionella budgetstyrningen (Beyond Budgeting) för att främja kostnadseffektivitet, servicekvalitet och bättre nyttja skattebetalarnas pengar.

Knut Fahlén, Ekonomie doktor och Managementkonsult Ekan Management

Petter Spanne, Managementkonsult Ekan Management

Fakta:

Beyond Budgeting Roundtable grundades 1998 av forskarna Robin Fraser och Jeremy Hope, som också har skrivit boken Beyond Budgeting® (2003). Den sammanhållande länken i
nätverket utgörs av en gemensam önskan om att förändra medlemsorganisationernas
ledningssystem för att bättre verka i dagens dynamiska affärsmiljö. Ekan Management är
officiell representant för Beyond Budgeting Institute i Sverige.

Grundläggande syfte med budgeten i offentlig sektor är:

• Fastställande av skattesats
• Transparens mot medborgare
• Planering
• Resursallokering
• Samordning
• Dimensionering
• Ansvarsfördelning
• Målsättning
• Kommunikation
• Uppföljning
• Att skapa medvetenhet
• Motivations-och incitamentsgrundande

Grundläggande kritik mot budgeten är att den:

• Är tidskrävande
• Är kostsam och svårhanterlig
• Uppdateras för sällan och tenderar att snabbt bli inaktuell
• Skapar inlåsningseffekter som motverkar bästa möjliga prestation
• Bygger på gissningar om framtiden och inger falsk säkerhet
• Skapar ett internt maktspel och siffertrixande
• Är för kontrollerande
• Utgör ett hinder för individuellt initiativtagande och kreativt tänkande

En del av lösningen inom Beyond Budgeting är att separera syfte och processer för:

1. Målstyrning och verksamhetsplanering
2. Prognoser och framåtblickande analys
3. Beslutsfattande och resursallokering

Att arbeta med värdegrund, transparens och teambuilding är andra lösningar för att förenkla och förbättra ledningssystem inom ramen för Beyond Budgeting.