Historien om IVO

IVO bildades 2013 efter en lång rad utredningar och missnöje med hur tillsynen över hälso- och sjukvård och socialtjänsten hanterades. IVO fick inte tillräckligt med resurser för sina uppdrag och i stället för öka dem försämrades patienternas rätt att klaga på vården. Riksrevisionen har kritiserat IVO för att de inte mäter om brister som uppmärksammats åtgärdas av sjukvården. Och enligt en undersökning av IVO är patienterna också missnöjda och tycker att IVO saknar patientperspektiv.

IVO bildades den 1 juni 2013. Det var ett resultat av flera utredningar under många år. Redan 2004 föreslog en utredning att tillsynen över hälso- och sjukvården och socialtjänsten skulle i ett första steg föras samman i Socialstyrelsen, och i ett andra steg skulle det bildas en renodlad tillsynsmyndighet genom att tillsynsverksamheten bryts ut från Socialstyrelsen. Regeringen ansåg att det fanns risker för konflikter till följd av Socialstyrelsens olika uppdrag och dubbla roller. Myndigheten utfärdar föreskrifter, allmänna råd och tar fram nationella riktlinjer som definierar god vård. Det ansågs olämpligt att Socialstyrelsen skulle även granska att verksamheterna följde vad myndigheten har fastställt ska gälla.

Många ville att en renodlad tillsynsmyndighet skulle bildas direkt

En majoritet av remissinstanserna var emot förslaget och ville bilda en ny renodlad tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst direkt utan att först inordnas i Socialstyrelsen. Regeringen ansåg däremot att det snabbaste sättet att genomföra en sammanslagning av tillsynen över hälso- och sjukvården med tillsynen över socialtjänsten var att först föra över länsstyrelsernas tillsyn över socialtjänsten och LSS till Socialstyrelsen och samordna den med Socialstyrelsens tillsyn av hälso- och sjukvården.

Tillsyn fördes över från länsstyrelserna till Socialstyrelsen

Den 1 januari 2010 tog Socialstyrelsen över länsstyrelsernas tillsyns- och tillståndsverksamhet enligt socialtjänstlagen (SoL) och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Länsstyrelserna ansågs vara olämpliga till att fortsätta med tillsynen bland annat på grund av allvarliga brister i tillsynen och bristande enhetlighet. Syftet med reformen var att skapa en tillsyn av socialtjänsten, LSS och hälso- och sjukvården som var tydlig, mindre sårbar och fungerade samordnat, strukturerat och effektivt.

Statskontoret fick i uppdrag att följa upp reformen och föreslå fler steg

Samtidigt gav regeringen Statskontoret i uppdrag att följa upp och utvärdera hur väl reformen uppfyllde de syften, mål och intentioner med reformen. Statskontoret skulle också lämna förslag till om ytterligare förändringar behövde göras eller ytterligare steg skulle tas. Statskontoret redovisade sitt uppdrag 2012 och ansåg att en renodlad inspektionsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst borde inrättas. Socialstyrelsen hade för många olika uppgifter och hade inte utvecklat ändamålsenliga system för att styra och följa upp tillsynsverksamheten. Statskontoret föreslog därför att en ny tillsynsmyndighet skulle bildas för att säkerställa att tillsynen kunde bedrivas med kvalitet.

Socialstyrelsen hade fått alltför mycket att göra

Socialstyrelsen fick i uppdrag att ha tillsyn över för många verksamheter. Samtidigt fick de inte en tillräckligt stor personalstyrka. Nästan 30 procent av de anställda vid landets länsstyrelser som skulle ha följt med till Socialstyrelsen slutade. Antalet icke avgjorda ärenden ökade kraftigt vilket berodde på övertagandet av tillsynen över socialtjänsten. Socialstyrelsen tog fr.o.m. 2010 emot anmälningar från kommunerna om ej verkställda beslut om insatser enligt SoL och LSS. Dessa anmälningar motsvarade ungefär halva balansökningen under 2010. Under 2011 ökade ärendebalansen med 60 procent och i slutet av 2011 uppgick ärendebalansen till 17 200 ärenden. Drygt 3 500 ärenden har varit öppna längre än ett år. En del av denna ökning förklaras av att Socialstyrelsen fick den 1 januari 2011 ansvar för att utreda enskildas klagomål mot hälso- och sjukvården. I samband med detta övertogs cirka 2 300 ärenden från Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN), som tidigare tog emot patientklagomål. Av de 17 200 ärendena som fortfarande var öppna vid årsskiftet var drygt 5 900 klagomål mot hälso- och sjukvård, resten låg inom socialtjänstens område.

Ytterligare en utredning föreslog att IVO skulle bildas

Samtidigt föreslog en annan utredare som hade tillsatts av regeringen att en ny tillsyns- och tillståndsmyndighet – Inspektionen för hälsa, vård och omsorg – skulle bildas och att Socialstyrelsens tillsyns- och tillståndsuppgifter när det gäller hälso- och sjukvård, LSS och socialtjänst förs över till denna nya tillsynsmyndighet.

IVO bildades den 1 juni 2013 men blev snabbt överbelastade

IVO bildades 2013 och fick de uppgifter som hade föreslagits. IVO blev tillsynsmyndighet över hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Men de hade redan från start för få resurser i förhållande till sina uppdrag, precis som Socialstyrelsen. Klagomålsärenden växte och Statskontoret sade i mars 2014 att det då fanns drygt 10 000 ärenden som ännu inte avgjorts. Det var också långa väntetider.

Patientsäkerhetslagen – när du klagar på hälso- och sjukvård

IVO fick alltså tillsyn över hälso- och sjukvården. När du klagar på vård så gäller patientsäkerhetslagen från 2011. Lagen hade det uttalade syftet att minska antalet skador i vården. Men i själva verket skiftades fokus från att hålla vårdanställda som gjort fel ansvariga till att undvika att samma fel begås igen. Tidigare när patienter hade klagomål mot enskilda legitimerade yrkesutövare kunde dessa anmälas till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, HSAN. HSAN kunde ”pricka” de som avvikit från vetenskap och beprövad erfarenhet med en ”erinran” i lindrigare fall och en ”varning” i allvarligare fall. Däremot skulle HSAN inte utreda när systembrister ledde till patienters klagomål. Patientsäkerhetslagen innebar att patienters klagomål nu skulle anmälas till Socialstyrelsen i stället för till HSAN. Men sedan övertog IVO rollen som mottagare och utredare av klagomålen.

En ny utredning ledd av Anders Printz begränsade rätten att klaga på hälso- och sjukvården

Därför tillsatte regeringen 2014 en särskild utredare, Anders Printz, som enligt direktiven skulle föreslå, som det hette, en enklare, mer ändamålsenlig och mer effektiv hantering av patienters klagomål mot sjukvården. Det stod dock ganska snabbt klart att Printz ville minska belastningen genom att begränsa rätten till att klaga på hälso- och sjukvården till IVO. Statskontoret hade föreslagit att IVO endast skulle utreda klagomål med betydelse för patientsäkerheten – övriga klagomål skulle i stället hanteras av patientnämnderna. Och så blev det. IVO hade själva föreslagit detta i en skrivelse till regeringen 2013. Motivet var att omfattningen av klagomålen hade blivit ”avsevärt större än vad som var väntat vilket har medfört att de resurser som krävs för handläggning av dessa har haft en negativ inverkan på handläggningen av andra tillsynsärenden.”

Nu är huvudregeln att man ska klaga direkt hos vårdgivaren eller till patientnämnderna

Ändringen motiverades med att patienter snabbt (dagar, veckor) ska få svar av vårdgivaren, t.ex. sjukhus, psykiatriavdelning eller vårdcentral, och information om varför det som gick fel hände och vad vårdgivaren gör att för att det inte ska hända igen. Alternativt kunde man som missnöjd patient kunna vända sig till landstingens patientnämnd om man inte har tillit till sin vårdgivare.

Men patientnämnderna har inget mandat att tillrättavisa vårdgivare

Patientnämndernas roll gentemot patienter är att vara budbärare och förmedla kontakt och information mellan patienter och vårdgivare. De kan inte gå in och säga att här har ett fel begåtts och någon är skyldig att be om ursäkt eller ställa något till rätta.

Patienter får endast klaga till IVO om vissa kriterier är uppfyllda

IVO ska utreda händelser där patienten har fått en skada eller sjukdom som uppkommit i samband med vård och som är bestående och inte ringa eller har lett till ett väsentligt ökat vårdbehov eller till att patienten avlidit. IVO ska också alltid utreda klagomål från patienter som är föremål för tvångsvård såvida det inte är uppenbart att klagomålet är obefogat eller saknar direkt betydelse för patientsäkerheten (i själva verket leder detta till att många anmälningar från tvångsvårdade patienter inte tas upp). IVO ska även utreda händelser i vården som allvarligt och på ett negativt sätt påverkat eller hotat patientens självbestämmande, integritet eller rättliga ställning. IVO får avstå från att utreda händelser som är mer än två år gamla. Skyldigheten för IVO att utreda klagomål gäller bara om vårdgivaren först fått möjlighet att besvara klagomålet.

IVO gör mer egeninitierad tillsyn

När IVO fick färre klagomål från patienter att hantera började de göra mer egeninitierad tillsyn. IVO har flera möjligheter att ta egna initiativ till tillsyn. De samlar in information som sammantaget indikerar att det finns risker i en eller flera verksamheter och utifrån detta inleda tillsyn. Mycket av denna information består av olika register och datakällor. IVO kan även inleda tillsyn när myndigheten har identifierat brister i en verksamhet vid handläggningen av ett ärende (till exempel ett klagomål), utifrån uppgifter till IVOs upplysningstjänst, via media eller när uppgifter om brister eller missförhållande har kommit till myndighetens kännedom på annat sätt.

Riksrevisionen kritiserade IVO i en rapport 2019

Riksrevisionen skrev 2019 rapporten ”Inspektionen för vård och omsorg – en tillsynsverksamhet med förhinder”. De skrev att syftet med IVO:s tillsyn är att den ska bidra till att vården och omsorgen är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter. Men Riksrevisionens sammanfattande bedömning var att det inte går att avgöra om eller hur IVO:s tillsyn påverkar vården och omsorgen. Vidare gör IVO årliga uppföljningar där de redovisar vad de granskade verksamheterna anser om IVO:s inspektioner. Däremot svarar de inte på om eventuella brister som uppmärksammats vid inspektionerna har åtgärdats eller om inspektionerna har bidragit till att främja verksamheternas utveckling. IVO följer därmed inte upp resultaten av sina granskningar.

IVOs roll är att stå på patienternas men patienterna är missnöjda

Anmälare av klagomål i gamla systemet upplevde att IVO tog professionens sida. IVO genomförde 2018 en undersökning för att mäta anmälares uppfattning om myndighetens klagomålshantering. Respondenterna var anmälare av klagomål före den 1 januari 2018 då de nya reglerna för klagomålshantering trädde i kraft. De anmälare vars ärenden avslutades utan kritik hade en negativ bild av myndighetens klagomålshantering. Den negativa inställningen berodde bland annat på att anmälarna ansåg att IVO saknade patientperspektiv. En uppfattning var att IVO inte tog anmälarnas synpunkter på allvar och att myndigheten ställde sig på professionens sida. I det gamla systemet var andelen avslutade klagomål med kritik cirka 20 procent under 2014–2018. Sedan 2018 gäller den nya klagomålslagstiftning med begränsad utredningsskyldighet för IVO vilket innebär att endast ett fåtal ärenden utreds vidare. Sedan 2018 är andelen avslutade klagomål med kritik årligen mellan 5 och 14 procent. Andelen patienter som är missnöjda med IVO lär därmed ha ökat efter att IVO:s utredningsskyldighet begränsades.

IVO riktar färre skarpa krav mot verksamheter som står under deras tillsyn

IVO:s tillsyn ska vara både främjande och kontrollerande enligt direktiven från regeringen. IVO har därför arbetat med att utveckla den främjande och lärande tillsynen. Antalet tillsynsbeslut med krav på åtgärd har blivit mindre över åren. De skarpare sanktionsverktygen har använts i en begränsad och relativt oförändrad omfattning. Detta konstaterade Riksrevisionen i sin rapport. Tidigare kunde IVO kräva åtgärder av enheten de haft tillsyn över, men detta togs bort 2018. Därefter infördes tre nivåer av beslut: a) beslut utan konstaterade brister, b) beslut med konstaterade brister, och c) beslut med allvarliga brister som innebär krav på redovisning av åtgärder från tillsynade verksamheter. Enligt IVO bör antalet tillsynsbeslut med föreläggande vara litet och identifierade brister i stället hanteras under tillsynsprocessen via frivillig rättelse. Och antalet beslut med krav på återredovisning har minskat kraftigt under denna process, från 22 procent 2013 till 10 procent 2018 till mellan 2.5 och 7 procent 2019 – 2021 inom sjukvården.

Och verksamheterna som står under IVO:s tillsyn är nöjda med myndigheten IVO mäter hur verksamheter som står under deras tillsyn uppfattar myndigheten. I huvudsak visar IVO:s mätningar att förtroendet för myndigheten och inspektörernas kompetens är övervägande gott.

Artikelserie IVO:

Vad är det för mening med IVO?
Exempel på hur IVO agerar vid anmälningar – från Equals verksamhet

Skribent Dennis Aberos
info[@]equalsthlm.se
070-7972029