Grann­länder kan inspirera svensk förmåge­bedömning

På kort tid har svensk politik skiftat fokus från krisberedskap till att åter bygga upp det civila försvaret. Det civila försvaret syftar till att skydda befolkningen vid krig, upprätthålla viktiga samhällsfunktioner om Sverige skulle angripas och ge stöd till Försvarsmakten.

Eftersom processen är så ny finns stora möjligheter att utveckla bedömningen av civil beredskapsförmåga, konstaterar författarna till FOI-rapporten Förmågebedömning inom civilt försvar – Tre grannländers perspektiv på uppföljning och utvärdering av civil beredskapsförmåga som är framtagen på uppdrag av Försvarsdepartementet.

– Förmågebedömning inom civilt försvar har legat i dvala under tiden vi haft fokus på krisberedskap. Därför är det nu ett bra läge att se över och ta inspiration av andra länder, säger Lovisa Mickelsson som är analytiker vid FOI:s avdelning Försvarsanalys och har skrivit rapporten tillsammans med Vidar Hedtjärn Swaling, forskningsledare vid samma avdelning.

Otillräckliga kravställningar

Forskarna har gjort intervjuer och gått igenom offentliga dokument för att undersöka hur civila förmågebedömningar görs i Norge, Finland och Estland.

– Vi ligger i samma geografiska område och har ungefär samma hotbild. Länderna liknar Sverige på flera sätt men har också olika historia och storlek, säger Vidar Hedtjärn Swaling.

Han och Lovisa Mickelsson har utgått från ett antal utmaningar för den svenska civila förmågebedömningen och utifrån dem tittat på hur de andra länderna arbetar. Både målen och kraven för den civila beredskapen är diffusa i Sverige, menar de. Kravställningar finns i de andra länderna, men saknas i Sverige.

– Det försvårar bedömningen av den civila beredskapsförmågan och i viss mån även själva uppföljningen, säger Lovisa Mickelsson.

I rapporten framhålls att när det saknas tillräckliga krav från regeringen riskerar i stället indikatorer som används vid uppföljning att uppfattas som en styrsignal av de civila aktörerna. Det kan leda till att fel förmågor utvecklas.

I Sverige involveras inte heller aktörer långt ner i systemet i särskilt hög grad när civil förmåga ska bedömas, menar forskarna.

– Kommuner och näringsliv sitter på förmågor som inte kommer med i bedömningarna på ett strukturerat sätt, säger Vidar Hedtjärn Swaling.

Centralt styrdokument och digital plattform

Forskarna såg att såväl Norge och Finland som Estland hade tydligare kravställningar från regeringshåll än vad Sverige har. I Norge ansvarar regeringen för ett centralt styrdokument, Samfunnssikkerhetsinstruks, som reglerar hur övriga departement ska ta fram kravställningar och följa upp förmågeutvecklingen. Finland har definierat miniminivåer av förmåga när det gäller så kallade vitala samhällsfunktioner.

Länderna involverar också olika aktörer i bedömningarna i högre grad än Sverige. I Finland finns Försörjningsberedskapscentralen, en organisation som driver verksamhet för att upprätthålla och utveckla landets försörjningsberedskap. Genom så kallade verksamhetspooler medverkar privata företag i att utreda och planera försörjningsberedskap i olika branscher, och centralen förvaltar en fond som finansierar poolerna men även beredskapslagring.

Att bedöma hur beroenden mellan sektorer påverkar den civila beredskapsförmågan var en utmaning i alla länderna.

– Men det är enklare att bedöma om man har tydliga krav och involverar alla aktörer, säger Vidar Hedtjärn Swaling.

I Estland ansvarar varje myndighet för beredskapen utifrån hotbilder som är aktuella för myndighetens vanliga ansvarsområde. I arbetet ska myndigheterna inkludera andra aktörer som berörs av hotbilden. Estland har också en digital plattform (Minuomavalitsus) för uppföljning av bland annat krisberedskap, som alla kommuner deltar i. Tjänsten finns tillgänglig online, bland annat för att medborgarna ska kunna skapa tryck på beslutsfattare.

Flera möjligheter för Sverige

Vidar Hedtjärn Swaling och Lovisa Mickelsson ser flera sätt som Sverige kan ta inspiration av de studerade länderna. En idé är att sektorsansvariga myndigheter tar fram nationella förmågekrav med inspiration från Finlands miniminivåer för vitala samhällsfunktioner och Norges centrala styrdokument.

– Sverige har små departement och myndigheter så vi tror kravställningarna behöver vara ett samarbete, men att det ytterst är regeringen som beslutar, säger Lovisa Mickelsson.

Estlands ansvarsuppdelning mellan myndigheter kan vara förebild till både tydligare ansvarsfördelning och inkludering av fler aktörer, enligt forskarna. Ett första steg mot att få med fler aktörer i de svenska bedömningarna kan vara att involvera statliga bolag, vilket idag görs i Norge.

Sverige skulle också ha nytta av en annan syn på intervallet mellan bedömningarna, tror forskarna.

– Vår uppfattning är att de andra länderna i högre grad gör bedömningarna utifrån behov. Det skulle Sverige kunna ta lärdom av, och låta det gå längre tid mellan bedömningarna. Då finns också tid att utveckla systemet, säger Lovisa Mickelsson.

Finland och Estland betonade i intervjuerna sin starka säkerhetskultur.

– Särskilt från finskt håll lyfte man fram hur en ständigt pågående dialog säkerställer att man inte tappar fart eller hamnar i olika diskurser, säger Vidar Hedtjärn Swaling.

Rapporten ska inte ses som en bedömning och jämförelse av hur bra olika system är, understryker forskarna.

– Vi kan lära av andra, men de kan förmodligen lära sig av oss också, säger Vidar Hedtjärn Swaling.