Stort skifte i försvars­politiken hos Europas stor­makter

Säkerhetsläget i Europa förändras i högt tempo, och flera europeiska länder har börjat omforma sin säkerhets- och försvarspolitik, däribland Sverige. I rapporten Rethinking European Military Engagements Abroad – the Strategic Trajectories of the United Kingdom, France and Germany analyserar FOI-forskarna Eva Hagström Frisell och Emma Sjökvist hur förändringen tar sig uttryck hos de tre europeiska stormakterna.

Forskarna har gått igenom strategi- och policydokument, men också intervjuat forskare och ansvariga tjänstemän i länderna, eftersom utvecklingen går så snabbt att dokument lätt blir inaktuella.

– I Sverige har vi byggt mycket av vår försvarsförmåga kring att samarbeta med andra länder i internationella insatser, och då är det intressant att se hur de här stora länderna nu ställer om sin politik. Det kan påverka vilka förfrågningar Sverige får framöver om att delta i internationella insatser vid kriser och instabilitet i närområdet, säger Eva Hagström Frisell som är forskningsledare på FOI:s avdelning för försvarsanalys.

Ett försämrat säkerhetsläge

Europeiska länders skifte i säkerhets- och försvarspolitik startade 2014 i och med ett försämrat säkerhetsläge i Europa och ökad global stormaktskonkurrens.

– Men det var först efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina som behovet av en ny inriktning fick politisk uppmärksamhet på högsta nivå och det gjordes ekonomiska satsningar, säger Eva Hagström Frisell.

Forskarna konstaterar att såväl Storbritannien som Frankrike och Tyskland riktar in sig mer på territoriellt och kollektivt försvar, och har dragit ner på deltagandet i internationella insatser. Ett exempel är Mali, där alla länderna tidigare haft stora insatser men nu dragit sig ur.

Flera tidigare internationella insatser ses idag som misslyckade, enligt Emma Sjökvist, analytiker på FOI:s avdelning för försvarsanalys.

– Till exempel insatsen i Afghanistan, och även i Mali. Hos länderna vi undersökt har det minskat den politiska viljan att vara engagerad i stora multilaterala insatser, säger Emma Sjökvist.

Ställer om till kollektivt försvar

Storbritannien försöker hitta sin roll efter att ha lämnat EU, och vill ha en mer global inriktning på sin utrikes- och försvarspolitik. Samtidigt har landet krympt resurserna och dragit ner på antalet försvarsförmågor, så ambitionerna går inte helt ihop med förutsättningarna, menar forskarna.

Av de tre länderna går förändringen snabbast i Frankrike.

– Där ställer de tydligt om sin försvarsmakt mot högintensiv krigföring, från att ha varit fokuserade på internationella insatser. Omställningen påbörjades tidigt jämfört med Storbritannien och Tyskland, i alla fall på ett strategiskt plan, säger Emma Sjökvist.

Att det gått så fort beror dels på att presidenten har stor makt över säkerhets- och försvarspolitiken, men också på en ambition att kunna agera autonomt i förhållande till andra.

Långsammast går det i Tyskland. År 2014 påbörjades en omsvängning då den tyska försvarsmakten såg kollektivt och territoriellt försvar som sin främsta uppgift.

– Men det fick liten effekt politiskt och inga nya resurser avsattes. Först i februari 2022 kom det upp på högsta politiska nivå. Då talades det om ett epokskifte, att gamla beslut skulle omprövas och att militär utrustning skulle skickas till Ukraina. Det skapades en ansenlig ekonomisk fond för att satsa på försvaret, säger Eva Hagström Frisell.

Att implementera de nya målsättningarna har dock tagit lång tid, vilket orsakat kritik. Tyskland har ett decentraliserat politiskt system och efter lång tid med minskade resurser till försvaret är behoven stora.

Påverkar svenska samarbeten

Länderna i rapporten går i Afrika mot att satsa mer på bilaterala relationer direkt med afrikanska länder, snarare än stora multilaterala insatser. Fokus ökar också på den indopacifiska regionen.

Alla tre länder tycker att Natos roll för att upprätthålla kollektivt försvar har stärkts. Tyskland och Frankrike vill samtidigt betona EU:s stödjande roll till Nato, och att EU behåller en egen krishanteringsförmåga när Nato nu satsar på kollektivt försvar.

Vad länderna vill prioritera skiljer sig också åt.

– Storbritannien prioriterar närvaron i norra Europa medan Tyskland satsar mer på att stödja länderna österut och bygger upp stora divisioner där andra europeiska länder ska kunna ingå. Frankrike satsar mer på snabbinsatsförmåga, säger Emma Sjökvist.

Hur stormakterna agerar indikerar vad mindre europeiska länder bör fokusera på, menar forskarna.

– När Sverige blir medlem i Nato kan det komma efterfrågan på att vi också ska ha närvaro på östra flanken. Vilka vi kan samarbeta med då påverkas av vilka som redan är där. Även inom Nato kan det bli viktigt att bygga upp bilaterala relationer för att kunna kombinera styrkor, säger Eva Hagström Frisell.