Ny revisionsrapport: Göteborgs Stads exploateringsekonomi

Göteborg befinner sig mitt i den största stadsutvecklingen i modern tid. Enligt fastighetskontoret, som via fastighetsnämnden ansvarar för stadens exploateringsverksamhet, pågår flera hundra olika exploateringsprojekt runt om i Göteborg.
Stadsrevisionen har granskat stadens exploateringsekonomi. Syftet med granskningen har varit att bedöma om stadens nämnder och styrelser har säkerställt en tillfredsställande ekonomisk styrning av exploateringsverksamheten och om styrningen sker i enligt kommunfullmäktiges riktlinjer för god ekonomisk hushållning.

De nämnder och bolag som omfattas av granskningen är:
​Fastighetsnämnden, kommunstyrelsen och Älvstranden Utveckling AB. Även byggnadsnämnden, kretslopp och vattennämnden, park- och naturnämnden samt trafiknämnden berörs av granskningen. 

Iakttagelser och bedömningar
Stadsrevisionen gör följande bedömningar utifrån nedanstående frågor och områden:

Är den ekonomiska styrningen och uppföljningen av exploateringsverksamheten ändamålsenlig?
​Sammanfattningsvis bedömer stadsrevisionen att det finns brister i den ekonomiska styrningen och uppföljningen av exploateringsverksamheten. Göteborgs Stads ekonomiska styrning och uppföljning av exploateringsverksamheten bedöms därmed inte vara ändamålsenlig.

Åtgärder har vidtagits för att förbättra styrningen och uppföljningen av exploateringsekonomin vilket är positivt. Detta utvecklingsarbete bör fortsätta. Stora exploateringsprojekt kan löpa över lång tid och bristfälligt underbyggda beslut kan få konsekvenser för stadens ekonomi i ett längre tidsperspektiv. Det kan därför ta tid att vända utvecklingen även när åtgärder vidtagits. 

Organisationen och riktlinjer för exploateringsverksamheten ger inte förutsättningar för en ändamålsenlig styrning
​Exploateringsverksamheten inbegriper flera nämnder och bolag och Göteborg befinner sig i ett intensivt skede av stadsutveckling. Det är en komplex verksamhet som ställer krav på samverkan och tydliga ansvarsförhållanden. Vidare styrs verksamheten av ett omfattande regelverk. I Göteborgs Stad ger dock inte organisationen och ansvarsfördelningen för exploateringsverksamheten bra förutsättningar för en ändamålsenlig styrning.

Fastighetsnämnden är ansvarig för exploateringsverksamheten i staden men budgetansvaret för exploateringsverksamheten är samtidigt kopplat till finansieringsansvaret. Detta innebär att övriga nämnder; park och naturnämnden, kretslopp och vattennämnden och trafiknämnden har budgetansvar för exploateringsverksamhet inom sina områden. Till detta kommer ytterligare aspekter genom ÄUAB som har en liknande roll som fastighetsnämnden avseende markutveckling. Som bolag styrs ÄUAB av aktiebolagslagen, och ingår i koncernen som via Higab styrs av Göteborgs Stadshus AB. Stadsrevisionen noterar att nämnder och bolag har fått lägga ned mycket tid och resurser för att kompensera för organisationens uppbyggnad.

Av granskningen framgår att en översyn behöver genomföras av riktlinjerna på området. Det gäller särskilt riktlinjer för markanvisning och riktlinjer för exploateringsavtal. Riktlinjerna behöver utvecklas så att de uppfyller lagstiftningens krav samt säkerställer likabehandling. Fastställande av dessa riktlinjer bör ske av kommunfullmäktige. 

Det saknas en fullständig bild av den samlade exploateringsverksamheten i staden
​Stadsrevisionen har noterat att det inte finns en fullständig bild av exploateringsverksamheten och dess konsekvenser för stadens ekonomi på lång sikt. Fastighetsnämnden ansvarar för exploateringsverksamheten, samtidigt bedrivs även verksamhet i bolagsform som styrs av aktiebolagslagen och genom ägardirektiv. En fullständig bild, kan därmed endast innehas på stadsledningsnivå. Kommunstyrelsen har enligt reglemente det övergripande ansvaret för den strategiska planeringen av Göteborgssamhällets utveckling och ansvar för stadens ekonomistyrning. Stadsrevisionen bedömer att kommunstyrelsen inte fullt ut har tagit det övergripande ansvaret när det gäller stadsutvecklingen.

Ekonomiska underlag inför beslut om exploateringar har inte varit fullständiga och prövning avseende ekonomisk genomförbarhet har inte genomförts
​Enligt sitt reglemente ansvarar fastighetsnämnden för att beskriva långsiktiga ekonomiska konsekvenser av exploateringar. Stadsrevisionen bedömer att fastighetsnämnden behöver utveckla former och en struktur för hur de långsiktiga ekonomiska konsekvenserna beskrivs, från projektnivå i samband med genomförandebeskrivningar, till övergripande nivå. Informationen bör vara en del i beslutsunderlag och underlag för hur prioriteringar genomförs av exploateringsprojekt. Informationen bör även innehålla beskrivningar av konsekvenser av exploateringar för kostnader för drift och underhåll. Sådana beskrivningar saknas i nuläget. Analysen och beskrivningar av ekonomiska konsekvenser för VA-kollektivet av exploateringar bör utvecklas, då VA-verksamheten styrs av andra ekonomiska förutsättningar.

Av granskningen framgår att ekonomiska underlag inför antagande av detaljplaner innehållit begränsat med information och att ekonomisk genomförbarhet inte prövats innan antagande av detaljplan. Vidare har inte underlag varit fullständiga vid tidpunkten för beslutet. Genomförandestudier har genomförts efter att processer påbörjats och projekt har fördyrats. Av granskningen framgår att processerna har utvecklats under senare år. Stadsrevisionen noterar överlag att mycket arbete har skett vid fastighetsnämnden och kommunstyrelsen under senare år för att förbättra beslutsunderlag, styrning och fullständigheten i uppföljningen av exploateringsprojekten. 

​Former för avvikelsehantering saknas för exploateringsverksamheten och uppföljningarna måste förbättras
​Av stickprovsgranskningen och av uppföljningen av projekt framgår att det är svårt att få en tydlig och sammanhängande bild över projektens ekonomi från start till avslut. Av granskningen framgår att det saknas tydliga budgetbeslut att följa upp projekten mot. Projektens kalkyler förändras efter hand och reviderade budgetar har först på senare tid behandlats i fullmäktige. Redovisningar sker på aggregerad nivå eller av olika delar av projekten till följd av stadens organisation. I relation till de större projektens ekonomiska omfattning är informationen till fullmäktige och de nämnder och styrelser som fattar beslut om projekten begränsad. Avvikelser har inte hanterats i enlighet med stadens regler. Fastighetsnämnden arbetar i nuläget för att förbättra avvikelsehantering och uppföljning av projekten. 

Bedriver Göteborgs Stad styrningen av exploateringsverksamhet i enlighet med de av kommunfullmäktige beslutade riktlinjerna för god ekonomisk hushållning?
​Stadsrevisionen bedömer att det inte har skett en aktiv styrning av exploateringsverksamheten mot inriktningarna för god ekonomisk hushållning.

Det saknas tydliga finansiella mål och mål för verksamheten av betydelse för god ekonomisk hushållning. Det saknas även en kongruens mellan inriktningar och mål på andra nivåer i staden. Målkongruens är nödvändig för en ändamålsenlig styrning mot god ekonomisk hushållning.

I Färdplan Älvstaden för 2019 noterar stadsrevisionen dock en positiv utveckling i detta sammanhang, då ett mer långsiktigt perspektiv har tillämpats och en ekonomisk inriktning har beslutats som anknyter till målen om god ekonomisk hushållning.

​Rekommendationer

Mot bakgrund av de bedömningar som vi har gjort i rapporten lämnar Stadsrevisionen följande rekommendationer:

• Stadsrevisionen rekommenderar kommunstyrelsen att resultatet från granskningen omhändertas inom ramen för stadens strategiska organisationsutveckling

• Stadsrevisionen rekommenderar kommunstyrelsen att undersöka hur nämnder och bolags samverkan inom exploateringsprocessen kan regleras ytterligare, inom ramen för den befintliga organisationen.

• Stadsrevisionen rekommenderar fastighetsnämnden och kommunstyrelsen att se över och uppdatera riktlinjer för exploateringsverksamheten för att säkerställa en god styrning och likabehandling.

• Stadsrevisionen rekommenderar kretslopp och vattennämnden, park- och naturnämnden och trafiknämnden att säkerställa sina processer så att den information som vidarebefordras till fastighetsnämnden är så fullständig som möjligt.

• Stadsrevisionen rekommenderar kommunstyrelsen att säkerställa att det finns en samlad bild av stadens totala exploateringsverksamhet på såväl kort som lång sikt.

• Stadsrevisionen rekommenderar fastighetsnämnden att ta fram former och struktur för att beskriva långsiktiga ekonomiska konsekvenser av exploateringar.

• Stadsrevisionen rekommenderar kommunstyrelsen och fastighetsnämnden att fortsätta arbetet för att säkerställa prövningen av ekonomisk genomförbarhet och underlag som tydligt redovisar ekonomiska konsekvenser av exploateringar.

• Stadsrevisionen rekommenderar fastighetsnämnden att säkerställa en enhetlig process för markanvisningar genom tydliga riktlinjer, utvärderingskriterier och dokumentation av markanvisningar.

• Stadsrevisionen rekommenderar fastighetsnämnden och ÄUAB att säkerställa en mer fullständig och transparent uppföljning av exploateringsverksamheten.

• Stadsrevisionen rekommenderar fastighetsnämnden att besluta om former och gränsvärden för avvikelsehantering.

• Stadsrevisionen rekommenderar kommunstyrelsen att säkerställa att mål avseende god ekonomisk hushållning formuleras, med finansiella mål och mål för verksamheten.
  
• Stadsrevisionen rekommenderar kommunstyrelsen att säkerställa att det finns en styrning mot målkongruens avseende mål för god ekonomisk hushållning i hela staden.

En sammanfattning av rapporten och hela granskningen finns att ta del av i bifogade filer.

De pågående stadsutvecklingsprojekt som stadsrevisionen genomfört stickprov på är:

Kryddhyllan i Gårdsten
Gamlestan, Gamlestads torg etapp 1
Skeppsbron
Utvecklingen av Masthugget, Järnvågen
​
​
Vid frågor, vänligen kontakta:
Bengt Bivall, ordförande, 0708- 31 17 94
Sven R Andersson, vice ordförande, 0707- 88 29 59

Anna Magnusson, kommunikationsansvarig stadsrevisionen, 0707- 62 20 41

​