För många styr och kontrollerar, för få utför

Varför ökar den offentliga byråkratin i Sverige? I en ny bok beskriver statsvetaren Patrik Hall en utveckling där för många styr och kontrollerar och för få utför. Frågan är: Hur ser vi till att få högsta möjliga kvalitet i offentliga verksamheter?

Boken diskuterar den betydligt större tillväxten av byråkratin i offentligt verksamheter, jämfört med kärnverksamheten, alltså det innehåll som myndigheten eller förvaltningen ska utföra.

–Jag tror att Urbana studiers kurs Ledarskap och organisation i höstas var den mest sökta fristående kursen i Sverige. Det är betecknande att många unga vill jobba med det. Även sjuksköterskor och socionomer har fått mer inslag av organisationskunskap, säger Patrik Hall, professor i statsvetenskap vid Malmö universitet.

Styrning och kontroll
Trafikverket, högskolesektorn och Polisen är några av myndigheterna han studerat, men också kommunala och regionala verksamheter. Gemensamt för alla är en kraftig utveckling av antalet organisationsprofessionella, som han benämner dem på grund av ordet byråkrats negativa klang. Med det avser han tjänstemän som håller på med styrning och kontroll, inte administratörer generellt.

På lokal och regional nivå har kärnverksamheten växt med 15 procent sedan 2008, stödverksamheten av tjänstemän med 50 procent. Mer läggs på kommuner, samtidigt ökar kraven på återrapportering till staten. Utvecklingen inom staten är likartad. Det är ungefär samma personalkategorier som ökar som i kommunerna.

Minskad status för kärnverksamheten
Byråkratins tillväxt började efter andra världskriget och tog fart i kölvattnet av olika managementreformer. Gundproblemet nu, enligt Patrik Hall, är att det är för få som utför och för många som styr och kontrollerar.

– Statusen för kärnverksamhet har tappat. Inte vad gäller yrken som läkare, professorer och jägmästare, men på de flesta områden har den tappat i relation till den byråkratiska karriären.

Ökat intresse för organisationsfrågor
Vad som är hönan och vad som är ägget är inte enkelt att säga, men Patrik Hall ser en samhällsförändring med allt större intresse för organisationsfrågor. Sverige är ett speciellt land politiskt med en enormt stor kommunal nivå med 290 kommuner.

–Den nationella politiken har tryckt ut mycket ansvar i förvaltningen. Om vi tar skolan så ställs fortsatt nationella politiker till svars, trots att man delegerat ut till kommunerna. Nationell och lokal nivå samspelar, säger Patrik Hall.

Med fler och fler krav skapas en ökad efterfrågan på att anställa personal som tar ansvar, utvärderar och granskar och återrapporterar på nationell nivå,

Vill inte göra fel
Patrik Hall talar om en hämmande ängslighet för att göra fel. Man överimplementerar och gör saker mer noggrant än nödvändigt. Byråkratiseringen blir ett självspelande piano och att hålla budget blir det övergripande målet. I fokusgrupper i studien berättar personal på statliga myndigheter om frånvarande chefer som sitter i möten med högre chefer.

Även inom högskolan är för mycket fokus på produktion och att räkna studenter, menar Hall. Det är viktigt att hålla budget, men det måste finnas proportioner. Målet måste vara att se som sin främsta uppgift att bedriva utbildning av högsta kvalitet. Patrik Hall saknar kopplingen mellan kvalitet och ekonomistyrning.

–Det är två helt separata saker. Även forskning har blivit en byråkratisk verksamhet. Det är inte enskilda personers fel utan styrningen. Man vill så gärna bygga en fullständig organisation, men risken är att den istället blir fragmenterad och att man förlorar kärnuppdraget ur sikte, säger Patrik Hall.

Tuffare samhälle
Samhället har också blivit tuffare och med det ett utkrävande av ansvar som gör att lärare vill bli skolledare och poliser går från fältet till HR-avdelningen eller kommunikation. Brottsförebyggande rådet har visat på en ”rörelse inåt uppåt” inom Polisen.

I tider när man i USA vill ”lägga ner allt” betonar Patrik Hall att han inte alls ställer sig bakom den populistiska retoriken. Tvärtom framhåller han den kompetensökning som skett inom offentlig verksamhet med tjänstemän som är väldigt duktiga och välutbildade.

–Det finns en massa kompetenta människor som gör bra jobb med saker som hållbar upphandling och kvalitetsutveckling. Det är bra att vi fått en professionaliserad organisation. Min poäng är att vi riskerar att tappa bort kärnuppdraget. Vi måste få en bättre balans, säger han.

–Offentliga organisationer behöver själva ta tag i sin styrning och tänka till: Har kärnverksamheten möjlighet att utföra sitt uppdrag? säger Patrik Hall.